Что год грядущий нам готовит? Темы для августовских размышлений

Уважаемые коллеги! Дорогие учащиеся и студенты! 23 августа под девизом «Толерантность. Профессионализм. Инновации» стартовал пятый, юбилейный Всероссийский @вгустовский интернет-педсовет. Участниками виртуального форума, который проходит на сайте pedsovet.alledu.ru, по традиции стали специалисты Профсоюза работников народного образования и науки РФ. У вас есть вопросы по образовательному законодательству? Вы не знаете, на какие льготы и гарантии имеете право? Ищете помощи в разработке соглашения, коллективного договора? Специалисты профсоюза предоставят вам необходимую консультацию. Для этого нужно оставить вопрос в гостевой книге или прислать его по электронной почте, сообщив свои имя, фамилию, отчество, место работы и координаты для связи. Кроме того, приглашаем вас на сайт профсоюза www.ed-union.ru. Здесь вы сможете найти нормативные правовые документы и комментарии к ним, образцы соглашений и коллективных договоров, региональных программ по социальной поддержке учителей, описание судебной практики в области защиты социально-трудовых прав педагогических работников и обучающихся, аналитические справки и данные социологических исследований.

I. О результатах рассмотрения и принятия Государственной Думой и Советом Федерации РФ Федерального закона (проекта

№ 58338-4) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

К рассмотрению данного законопроекта во втором чтении, состоявшемуся 3 августа текущего года, в Государственную Думу было внесено 4000 поправок, включая поправки Совета Федерации, профсоюзов и других общественных организаций. После систематизации в Комитете по бюджету и налогам их осталось 3026.

ЦК Профсоюза подготовил предложения по внесению более 90 поправок в правительственный вариант законопроекта, текст которых был направлен:

• в Государственную Думу – Комитет по образованию и науке, а также во все другие комитеты, являющиеся соисполнителями по данному законопроекту, руководителям всех фракций;

• в Совет Федерации – всем членам рабочей группы по подготовке поправок к указанному законопроекту (30 сенаторов);

• в Правление Российского союза ректоров (В.А. Садовничий);

• в ФНПР.

По предварительным оценкам, в результате рассмотрения законопроекта во втором чтении было учтено порядка 15 принципиальных поправок, предложенных Профсоюзом работников народного образования и науки РФ.

Важно отметить, что оперативный анализ и разъяснения профсоюза о характере и масштабах изменений, содержащихся в проекте федерального закона, позволили в короткий срок организовать успешную, скоординированную работу над поправками в Комитете Государственной Думы по образованию и науке.

Эта работа проводилась при активном участии ректороского корпуса – членов Правления Российского союза ректоров, Совета ректоров Москвы (руководил группой глава Академии труда и социальных отношений Н.Н. Гриценко), многих региональных советов (Волгограда, Санкт-Петербурга, Тулы, Читы, Липецка, Красноярска, Кузбасса, Ростова-на-Дону), негосударственных вузов, а также специалистов профсоюза.

Принятое Правлением Российского союза ректоров постановление, четкая позиция Комитета Государственной Думы по образованию и науке о необходимости исключения из текста законопроекта изменений, не относящихся к разграничению полномочий между уровнями власти, а также состоявшаяся 9 июля встреча группы ректоров с премьер-министром Михаилом Фрадковым сыграли заметную роль в подготовке позитивных решений по этим проблемам.

Большое значение в отстаивании интересов образования и науки имело обращение в адрес федеральных властей членов Российского общественного совета по развитию образования (РОСРО), возглавляемого А.А. Кокошиным.

3 августа в ходе рассмотрения проекта закона во втором чтении первый заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам В.Б. Шуба отметил высокий уровень проработки поправок, внесенных Комитетом Госдумы по образованию и науке, и настойчивость, проявленную председателем комитета Николаем Булаевым и его заместителем Олегом Смолиным. Также была подчеркнута роль профсоюза и педагогической общественности.

5 августа 2004 года проект федерального закона № 58338-4 был принят Государственной Думой в третьем чтении, а 8 августа его одобрил Совет Федерации.

В результате рассмотрения Госдумой поправок к варианту законопроекта, внесенному правительством, в сфере оплаты труда удалось:

• сохранить в Трудовом кодексе РФ норму о едином для всей страны минимальном размере оплаты труда (МРОТ), устанавливаемом федеральным законом;

• подтвердить, что величина МРОТ должна поэтапно приближаться к прожиточному минимуму;

• предусмотреть положение о том, что зарплата работников бюджетной сферы после введения закона в действие не должна быть ниже заработной платы, установленной на 31 декабря 2004 года с учетом всех доплат и надбавок. По убеждению депутатов Государственной Думы, это позволит сохранить уровень повышенных на 25% ставок (окладов) педагогическим работникам в сельской местности, а также все увеличенные ставки и оклады за специфику работы в учреждениях для детей-сирот, коррекционных и других учебных заведениях;

• в Трудовой кодекс РФ включено новое положение о том, что Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений ежегодно, до внесения в Государственную Думу проекта федерального бюджета на очередной год, разрабатывает единые рекомендации по системе оплаты труда, включая ставки (оклады), доплаты и надбавки.

Они должны учитываться правительством, органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления при определении размеров финансирования учреждений здравоохранения, образования, науки и культуры.

Комментарий. В результате трехмесячной борьбы профсоюзов бюджетной сферы, включая проведение общероссийской акции протеста 10 июня, после трудных переговоров депутатов социальных комитетов Госдумы с представителями правительства, удалось согласовать указанную редакцию поправки в ст. 135 ТК РФ, позволяющую сохранить право участия отраслевых профсоюзов в определении единой политики в сфере оплаты труда работников образования и других бюджетных отраслей.

По вопросу о сохранении сложившихся размеров и условий оплаты труда, а также уровня социальной защищенности граждан в текст законопроекта включена статья 153, которая устанавливает:

«1. В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

2. При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;

при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены».

В связи с требованием профсоюза и ректорского корпуса исключить из законопроекта положения, не связанные с разграничением полномочий между тремя уровнями власти, приняты поправки, предусматривающие внесение следующих изменений.

В Законе РФ «Об образовании» сохранены:

1. Права образовательных учреждений разрабатывать и принимать свой устав в части, не урегулированной законодательством, который затем представляется на утверждение учредителю; выступать в качестве арендатора и арендодателя; самостоятельно распоряжаться средствами, полученными за счет внебюджетной деятельности; устанавливать заработную плату работникам, в том числе надбавки и доплаты к должностным окладам, порядок и размеры премирования.

При этом в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» сохранено право вуза в пределах имеющихся средств на оплату труда самостоятельно определять размеры доплат, надбавок, премий и других мер материального стимулирования, а также размеры должностных окладов (ставок) всех категорий работников.

2. Порядок реорганизации и ликвидации сельского образовательного учреждения. То есть решение о закрытии детского сада или школы по-прежнему может принять только сход жителей. Правительство предлагало всего лишь учитывать мнение населения при решении этого вопроса.

3. Права педагогических работников в сельской местности на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, на первоочередное предоставление жилой площади. При этом предусмотрено, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

4. Порядок, предусматривающий определение нормативов финансирования для малокомплектных сельских школ, независимо от количества обучающихся.

5. Положение о том, что организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая программа развития образования, которая разрабатывается и утверждается Правительством РФ.

Кроме того, закреплено, что федеральным государственным высшим учебным заведениям выделяются дополнительные средства на оказание поддержки нуждающимся студентам в размере 25% стипендиального фонда, а также для организации культурно-массовой, физкультурной и оздоровительной работы со студентами в размере двух месячных стипендиальных фондов.

Наряду с этим Государственная Дума приняла другие позитивные решения, касающиеся обеспечения социальной защищенности граждан. В частности, к ним относятся следующие позиции:

• Вопросы о сохранении и установлении льгот и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, будут регулироваться отдельными федеральными законами (к примеру, по первоначальным предложениям Правительства РФ представителям коренных малочисленных народов было бы компенсировано не более 15% ныне действующих льгот и выплат).

• Полномочия по установлению районных коэффициентов к заработной плате, процентных надбавок для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, сохраняются за Правительством РФ. Однако субъекты РФ и органы местного самоуправления получают дополнительные права при их установлении.

• Установлены дополнительные государственные гарантии по защите от безработицы, расширен перечень прав граждан на государственную поддержку в области занятости.

• Льготные категории граждан, пострадавших в результате Чернобыльской аварии, смогут получать «социальный пакет», но право выбора – деньги или льготы – для них будет возможно уже с 1 января 2005 года.

• Предусмотрен «социальный пакет» для льготников – набор из трех льгот (проезд на пригородном транспорте, обеспечение лекарствами, санаторно-курортное лечение). В ходе обсуждения поправок к законопроекту стоимость «социального пакета» увеличена с 440 до 450 рублей (эту сумму в 2005 году будут ежемесячно вычитать из денежной компенсации, установленной льготнику, согласившемуся на принципах страховки получать льготы вместо денег). Подорожание связано с тем, что в «социальный пакет» включен проезд льготника к месту санаторного лечения, включая бесплатный проезд для тех, кто сопровождает инвалидов к месту отдыха.

• Уточнен механизм пользования «социальным пакетом» и отказа от него. В 2005 году «социальный пакет» будет предусмотрен для всех льготников, из-за чего запланированные ежемесячные компенсации должны уменьшиться на его стоимость – 450 рублей. С 2006 года пользование «социальным пакетом» будет добровольным. Те, кто хочет по-прежнему получать льготы вместо денег, должны до 1 октября 2005 года подать нотариально заверенное заявление в территориальные отделения Пенсионного фонда РФ.

• Предусмотрено право регионов дополнять содержимое «социального пакета» (например, проездными на городской транспорт), а также предоставлять «социальный пакет» своим льготникам – ветеранам труда, труженикам тыла, жертвам политических репрессий.

• Действующая система льгот Героям СССР, Социалистического труда, России оставлена без изменения до принятия отдельного закона.

Вместе с тем в результате рассмотрения поправок к проекту федерального закона в Государственной Думе не сохранены нормы действующих в настоящее время законодательных актов, которые предусматривают:

1. Регулирование федеральными законами порядка оплаты труда работников учреждений бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки.

2. Установление соотношения оплаты труда работников образования к оплате труда в промышленности (ст. 54. Закона РФ «Об образовании»).

3. Приоритетность образования в вопросах финансирования, освобождения от налогов (ст. 40 Закона РФ «Об образовании»).

4. Устанавливаемое на федеральном уровне право на оплату труда специалистов на селе по ставкам (окладам), повышенным на 25%, в том числе в сфере образования (Закон РСФСР «О социальном развитии села»).

5. Установление на федеральном уровне единых мер социальной защиты различных категорий обучающихся и воспитанников, включая установление размера социальных пособий и льгот для студентов вузов, в том числе на питание и проезд на транспорте.

При этом следует обратить внимание на то, что порядок обеспечения социальной защиты обучающихся из средств бюджетов заменяется на механизм реализации мер социальной поддержки. Вместе с тем самостоятельность образовательного учреждения по разработке этих мер реализуется только в пределах имеющихся у него внебюджетных средств.

6. Единое правовое поле деятельности учреждений профессионального образования независимо от их подчиненности и уровня бюджета, из которого они финансируются.

Например, вузы, находящиеся в ведении субъектов РФ и органов местного самоуправления, оказались практически вне правового поля, поскольку принятый закон предусматривает функционирование лишь федеральных государственных учреждений высшего профессионального образования (для справки: сегодня в России 44 региональных и 16 муниципальных вузов).

Принятый закон предусматривает, что:

• государственные вузы и научные организации, находящиеся по состоянию на 31 декабря 2004 года в ведении субъектов РФ, до заключения соответствующих соглашений остаются в том же ведении и финансируются из соответствующих региональных бюджетов;

• не позднее 1 января 2007 года должны быть заключены соглашения между федеральными органами государственной власти и субъектами РФ о передаче полномочий, предусмотренных этим законом.

Что касается муниципальных вузов, то в отношении них ясности нет. По мнению членов Комитета Государственной Думы по образованию и науке, эти вопросы нуждаются в дополнительной проработке, возможно, путем внесения поправок в федеральные законы № 95 и № 131.

7. Возможность получения государственными учреждениями высшего профессионального образования финансовой поддержки из бюджетов разных уровней (проблема софинансирования).

В результате консультаций с руководителями федерального финансового ведомства выяснилось, что решить эту проблему скорее всего возможно путем заключения соответствующих договоров с органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

8. Функционирование в государственном секторе образования юридических лиц только в организационно-правовой форме образовательного учреждения, предполагающей наличие субсидиарной ответственности государства.

В статью 11.1 Закона РФ «Об образовании» внесено дополнение, предусматривающее, что государственные, равно как и частные, образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций.

9. Согласование с органами законодательной власти решения о ликвидации государственных и муниципальных образовательных учреждений.

Кроме того, обращаем внимание на некоторые изменения, которые внесены в статью 29 Закона РФ «Об образовании» в части определения компетенции субъектов РФ в области общего образования. Пункт 6.1 статьи 29 изложен в новой редакции, которая предусматривает следующее:

«6.1) обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного общего, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации».

Комментарий. Согласно этому пункту к компетенции субъекта РФ отнесено обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение не только бесплатного начального, основного и среднего общего образования, но и дошкольного общего образования, а также дополнительного в общеобразовательных учреждениях. Возможность получения такого образования в условиях общеобразовательного учреждения предусмотрена пунктом 2 Типового положения об общеобразовательном учреждении, для чего необходимо наличие соответствующей лицензии на реализацию программ дошкольного и дополнительного образования.

Таким образом, если общеобразовательное учреждение имеет лицензию на реализацию программы дополнительного образования и общеобразовательной программы дошкольного образования, то нормативы финансирования, устанавливаемые законами субъекта РФ для выделения субвенций местным бюджетам, должны включать расходы, необходимые для реализации этих программ.

Уважаемые коллеги! Обращаем ваше внимание на то, что после подписания федерального закона Президентом РФ будет продолжена работа по изучению принятых изменений в образовательное законодательство и по осмыслению деятельности профсоюза в новых условиях. На этом этапе важно понимать значение активного участия профсоюза, его территориальных организаций в работе по формированию регионального законодательства в области образовательной и социальной политики.

Просим вас тщательно проанализировать постановление Государственной Думы, принятое по результатам рассмотрения законопроекта во втором чтении, а также проект постановления Совета Федерации РФ «О мерах по обеспечению государственной социальной защиты населения».

Обращаем ваше внимание на взаимные обязательства фракции «Единая Россия» и ФНПР по обеспечению реализации данного законопроекта, содержащиеся в протоколе встречи 27 июля 2004 года.

II. О проекте федерального бюджета на 2005 год и намеченных Правительством РФ мерах по обеспечению реализации Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Ведущие эксперты различных центров, занимающихся макроэкономическим анализом и прогнозированием, делают вывод о том, что в 2005 году российская экономика, вероятно, вступит в новый этап развития. Он характеризуется существенным и, к сожалению, неблагоприятным изменением условий экономического роста. Высказываются мнения, что период экспортно ориентированного развития, обеспечивающего высокие темпы роста в стране, практически исчерпан.

Одновременно в 2005 году и в среднесрочной перспективе ожидается снижение мировых цен на нефть, ухудшение условий внешних заимствований, усиление напряженности платежного баланса, существенное замедление роста валютных резервов.

Поэтому главным является вопрос – как обеспечить необходимый рост конкурентоспособности российской экономики?

Правительство, судя по проектировкам федерального бюджета на следующий год, пытается решить эту проблему в основном за счет ожидаемого эффекта от налоговой реформы и поддержания макроэкономической стабильности.

Объем ресурсов, выделяемых на реализацию федеральных целевых программ и государственных инвестиций, остается на уровне этого года, что, по мнению экспертов, не позволяет реализовать действительно масштабные задачи политики конкурентоспособности. В целом первоначальные проектировки федерального бюджета на следующий год подтверждают его инерционный характер.

Практически следующий год должен стать переломным: либо вклад внутренних факторов роста экономики повысится с 2,3% ВВП в 2004 году до 4,5-5%, либо экономический рост затормозится до 3,5- 4%.

Несмотря на ожидаемое снижение доходов консолидированного бюджета страны, предполагается сохранить значительный профицит, который практически целиком образуется на федеральном уровне.

В этой непростой ситуации федеральный бюджет в 2005 году примет на себя новые обязательства по непроцентным расходам, связанные с реформой единого социального налога, которая требует расширения финансовой поддержки Пенсионного и других социальных фондов (суммарно выпадающие доходы этих фондов могут составить в 2005 году до 280 млрд. рублей).

В результате реформы системы социальных льгот общий объем расходов федерального бюджета по их компенсации оценивается в 166 (171) млрд. рублей.

Вместе с тем в Бюджетном послании Президента РФ на 2005 год использование средств стабилизационного фонда названо «крайне нежелательным». В этой ситуации всерьез рассматривается вопрос дополнительного выпуска в обращение наличных денег, что может привести к превышению запланированного на 2005 год уровня инфляции в объеме 7-8 процентов.

В том же послании президент отметил, что «основные приоритеты бюджетных расходов на 2005 год лежат в сфере финансового обеспечения социальных реформ, модернизации военной организации государства, развития общественной инфраструктуры». В первоначальном проекте федерального бюджета 2005 года был предусмотрен значительный рост расходов на оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность. Рост расходов на социальную сферу предполагался незначительным. Предусматривалась индексация заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений, оплачиваемых по ЕТС, с 1 января 2005 года в диапазоне до 20 процентов. С учетом того, что значительная часть полномочий, особенно в области образования, передается в регионы, в общей структуре расходов федерального бюджета доля расходов на социальную сферу уменьшилась с 13,1% в 2004 году до 11,5% в проекте 2005 года.

В соответствии с принятыми изменениями в Бюджетный кодекс РФ с 2005 года в стране будет четырехуровневая бюджетная система. К федеральному и региональным бюджетам добавится два вида местных: муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений.

В целях контроля за всеми финансовыми потоками в стране установлено, что с 1 января 2006 года кассовое обслуживание счетов бюджетов субъектов РФ и местного самоуправления отнесено к полномочиям Российской Федерации, то есть они переводятся на обслуживание органами Федерального казначейства.

В то же время вопросы кассового обслуживания могут делегироваться субъектам РФ, которые сегодня имеют собственные казначейства. В соответствии с новой редакцией статьи 215 БК РФ эти вопросы будут регулироваться отдельными соглашениями, которые Российская Федерация станет заключать с субъектами РФ и органами местного самоуправления. Устанавливается переходный период для заключения таких соглашений – до 1 января 2006 года. Причем необходимость заключения соглашений коснется лишь 9-10 субъектов РФ из 17 регионов-доноров, где есть средства для содержания региональных казначейств.

При этом речь не идет об исполнении органами Федерального казначейства бюджетов субъектов РФ и местного самоуправления. Исполнение бюджетов – это исключительная прерогатива соответствующих уровней публичной власти.

По разъяснению замминистра финансов Татьяны Голиковой, в Бюджетном кодексе впервые на долговременной основе закрепляются налоговые и неналоговые доходы всех уровней бюджетной системы. Это означает, что начиная с 1 января 2005 года отпадает необходимость ежегодно законом о бюджете утверждать нормативы распределения налоговых и неналоговых доходов. С 1 января 2005 года субъекты РФ, а с 1 января 2006 года – органы местного самоуправления смогут ориентироваться на те доходные источники, которые сейчас закреплены в Бюджетном кодексе, и на те ставки, которые закреплены в Налоговом кодексе РФ.

Неналоговые доходы и их закрепление за уровнями бюджетной системы пока будет регулироваться законом о бюджете на соответствующий финансовый год. По мере появления определенности в этой сфере эти положения будут переносить в Бюджетный кодекс.

Полностью изменена глава «Полномочия федерального бюджета и полномочия субъектов Российской Федерации» в части расходов. В этом смысле полномочия строго соответствуют федеральным законам № 95 и № 131. Бюджетный кодекс РФ, начиная с 1 января 2005 года, не будет регулировать конкретные полномочия всех уровней бюджетной системы, поскольку это уже отрегулировано федеральными законами № 95 и № 131, а также теми изменениями в действующее законодательство, которые осуществлены в рамках так называемого «большого закона» (№ 58338-4).

В Бюджетный кодекс РФ внесено положение о возможности введения федеральным центром временной финансовой администрации в регионах, просроченные долги которых превышают 30% их доходов. Для субъектов РФ эта мера вводится с 1 января 2007 года, для муниципалитетов – с 1 января 2008 года.

Правительство РФ убеждает, что регионам переданы налоги, по которым есть возможность расширять налоговую базу (земельный, имущественный, налоги на малый бизнес). При этом правительство умалчивает, что ряд налогов, которые задуманы как основа доходов территорий в новой системе межбюджетных отношений, реально вступит в силу в лучшем случае с 2006 года. Между тем расходные обязательства в полном объеме закрепляются за региональными и местными бюджетами уже с 2005 года. Вызывает тревогу и то, что в качестве основных доходных источников регионов и муниципалитетов рассматриваются в основном те налоги, со сбором которых возникают сложности. Специалистам известно, что переход на новый принцип расчета земельного налога от кадастровой стоимости земли и предварительное утверждение Земельного кадастра – процесс длительный и дорогой. Не ясна пока и система оценки рыночной стоимости недвижимости для расчета соответствующего налога на имущество граждан.

С 2005 года начинается переход к бюджетированию, ориентированному на результат. Обязательства бюджета разделяются на действующие (91 процент расходов на 2005 год) и новые (остальные 9%). При этом к новым относятся не только расходы по стартующим бюджетным программам, но и индексация затрат по действующим обязательствам.

Учитывая, что согласно утвержденной Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 – 2006 годах новые обязательства могут приниматься только при условии завершения ранее действовавшей программы расходов или возникновения дополнительных доходов бюджета, 2005 год становится точкой отсчета для определения параметров бюджетной политики на несколько ближайших лет.

В 2005 году резко повышается напряженность бюджетов субъектов Федерации. Положение многих регионов существенно осложнится. Это результат снижения их доходов из-за сокращения объемов поддержки федеральным центром, усиления централизации налоговых доходов и роста объема исполняемых мандатов.

Об изменениях

в межбюджетных

отношениях

С 1 января 2005 года в Бюджетном кодексе РФ будет введена глава «Межбюджетные трансферты», в соответствии с которой меняется бюджетная классификация в Российской Федерации. Проект федерального закона о бюджетной классификации будет внесен одновременно с проектом бюджета на 2005 год. Новая глава регулирует все формы финансовых взаимоотношений между федеральным, региональными и местными бюджетами. Естественно, все, что касается местного самоуправления, будет вводиться с 1 января 2006 года, и такие переходные положения содержатся в Бюджетном кодексе.

Как разъясняют руководители Минфина РФ, в главе «Межбюджетные трансферты» предусматриваются пять форм финансовой поддержки, пять фондов, которые будут действовать в составе федерального бюджета.

Первый из них – Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, к которому все привыкли. Он, с одной стороны, будет формироваться на традиционной основе. С другой стороны, его методика будет не только упрощена с 1 января 2005 года, но и изменена в связи с тем, что произошло иное «раскрепление» расходных полномочий между уровнями бюджетной системы в соответствии с законами № 95 и № 131.

Распределение средств Фонда финансовой поддержки будет утверждено в третьем чтении закона о бюджете, эти вопросы станут предметом рассмотрения трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений.

Второй – Фонд компенсаций, который создается в составе бюджета исключительно для того, чтобы финансировать делегированные субъектам РФ полномочия Российской Федерации. Это средства, которые передаются регионам для оплаты льгот по жилищно-коммунальном услугам для «категорий населения, обязательства по которым несет федеральный бюджет». Кроме того, в связи с изменениями, внесенными в «большой закон», полномочия по предоставлению единовременных денежных выплат населению в соответствии с законом о донорстве крови и ее компонентов также будут проходить через Фонд компенсаций.

Правительство РФ предполагает разработать и внести закон о делегировании полномочий, ставших прерогативой Российской Федерации, субъектам РФ. При принятии этого закона делегированные полномочия также будут учитываться в составе Фонда компенсаций и передаваться субъектам РФ в виде субвенций.

Третий – Фонд регионального развития. С 1 января 2005 года этот фонд будет носить только инвестиционный характер. При этом следует учитывать, что принято решение о централизации платежей за водные ресурсы на уровне федерального бюджета.

Четвертый – Фонд софинансирования социальных расходов. Предполагается, что Федерация будет финансировать отдельные социально значимые расходы субъектов РФ. В первую очередь туда войдут средства, которые будут направляться на обеспечение социальной поддержки реабилитированным гражданам. Речь идет о выплате денежной компенсации в объеме 1,5 млрд. рублей из федерального бюджета (финансирование «социального пакета» этой категории граждан – обязанность регионов). Согласно решению, принятому Государственной Думой, такое софинансирование должно осуществляться на уровне не ниже, чем это было предусмотрено в бюджете на 2004 год с учетом индексации.

Пятый – Фонд развития региональных финансов. Раньше он финансировался за счет займа Всемирного банка. Теперь это средства федерального бюджета, которые по известной методологии будут предоставляться субъектам РФ, выполняющим отдельные задачи по оздоровлению своей финансовой системы.

В 2005 году планируется создать еще один фонд, который не предусмотрен Бюджетным кодексом. Это связано с необходимостью сбалансирования бюджетов субъектов РФ в переходный период, когда будут передаваться полномочия. По информации министра финансов А. Кудрина, размер этого резервного фонда составит порядка 30 млрд. рублей. Порядок его функционирования будет обсуждаться на заседании трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений. Все необходимые решения по распределению средств этих фондов будут приниматься в рамках третьего чтения проекта закона о федеральном бюджете на 2005 год.

С 1 января 2005 года Минфин предполагает отказаться от института бюджетных ссуд (сегодня это примерно 15 млрд. рублей) и перейти к бюджетным кредитам. В качестве компромисса между Минфином и регионами достигнута договоренность о том, что ставка по кредиту будет устанавливаться законом о бюджете на соответствующий финансовый год.

В целом межбюджетные трансферты в проектировках федерального бюджета на 2005 год пока определены на уровне 4,8 процента ВВП против 5,4% в 2004 году.

Предполагается перейти к новому порядку предоставления финансовой поддержки субъектам Федерации, при котором масштабную помощь получат только наиболее низкообеспеченные регионы.

Одновременно запланировано усиление централизации бюджетных доходов – передача на федеральный уровень 1,5% налога на прибыль (расчетный объем средств – 45 млрд. рублей); доведение федеральной доли НДПИ (налога на добычу полезных ископаемых) на нефть до 95 процентов (доля регионов – 5%); централизация водного налога (поступление 100% платежей в объеме порядка 12 млрд. рублей); отмена налога на рекламу и др. В результате уровень доходов региональных бюджетов снизится на 0,2-0,3 процента ВВП.

Справочно: Централизация в федеральном бюджете

100-процентных платежей за пользование водными объектами, как обосновывает Минфин РФ, связана с утвержденной и одобренной Правительством РФ концепцией новой редакции Водного кодекса. Предполагается, что субсидии на функционирование водных объектов регионов будут предоставляться из средств федерального бюджета.

Централизацию налоговых доходов правительство обосновывает перераспределением расходных мандатов: федеральный бюджет забирает из обязательств регионов финансирование части социальных льгот. Обязательства федерального бюджета в отношении 14 миллионов «льготников» увеличивают его расходы на 171 миллиард рублей. При этом на региональные бюджеты передаются расходы по учреждениям начального и среднего профессионального образования с объемом финансирования 24 млрд. рублей.

Нагрузку на бюджеты субъектов Федерации безусловно повысит монетизация ряда видов льгот, предоставляемых на региональном уровне (в том числе таким массовым категориям получателей, как инвалиды).

В целом полномочия субъектов РФ в социальной сфере увеличиваются на сумму 400 миллиардов рублей.

Как предполагают эксперты, в результате реформы 2005 года в наибольшем проигрыше окажутся регионы, имеющие:

• среднюю бюджетную обеспеченность (в связи со снижением трансфертов с федерального уровня);

• развитую промышленность и торговлю (в связи с потерями из-за передачи 1,5% налога на прибыль);

• значительную плотность населения (в связи с дополнительными финансовыми обязательствами, связанными с монетизацией социальных льгот и передачей расходов по учреждениям начального и среднего профессионального образования с федерального уровня).

Прежде всего к таким территориям относятся «старопромышленные» регионы Центрального, Поволжского и Уральского федеральных округов.

По заявлению руководителей Минфина России, сенаторов и депутатов Государственной Думы работа по разграничению расходных обязательств и доходных источников будет налаживаться как минимум два-три года.

При нынешнем распределении налоговых поступлений, которое явно складывается в пользу федерального центра, проблемы могут возникнуть в значительной (если не большей) части территорий России. В 2004 году от 40 до 45 процентов своих доходов на выплату зарплат направят 36 субъектов РФ, от 45 до 50% – 24 региона, свыше 50% – 9 регионов. То есть подавляющее большинство субъектов РФ в своих расходах на выплату