Что год грядущий нам готовит? Размышления перед августовскими конференциями

Михаил ЛЕВИЦКИЙ, доктор педагогических наук, профессор, академик РАО: – В предстоящем 2010-2011 учебном году системе столичного образования (как, впрочем, и системе образования России в целом) наряду с решением задач, определенных в национальной образовательной инициативе «Наша новая школа», предстоит осуществить сложные и масштабные институциональные и организационно-экономические преобразования. Сюда относится, во-первых, изменение типа образовательных учреждений в соответствии с Федеральным законом №83-ФЗ. Во-вторых, завершение разработки отраслевой системы оплаты труда работников образования г. Москвы (НСОТ) и ее внедрение.

Одна из очевидных проблем в осуществлении инновационных преобразований, предусмотренных Законом 83-ФЗ, состоит в том, что этот документ носит рамочный характер и требует создания множества нормативных подзаконных актов, регламентирующих тот или иной шаг его практического осуществления.

Соответствующие задачи с конкретными сроками их выполнения поставлены на период нового учебного года и перед органами государственной власти субъектов Федерации.

1) Принять до 1 декабря 2010 года нормативные правовые акты, в силу которых создаются казенные учреждения путем изменения типа бюджетных учреждений, действующих на дату принятия указанных нормативных актов. Такие нормативные акты должны содержать перечень казенных учреждений (ст. 31 п. 2.1 Закон 83-ФЗ).

Точное число казенных учреждений (КУ) будет указано в соответствующем законодательном акте Москвы, однако можно с уверенностью утверждать, что их доля в общем составе образовательных учреждений города будет исчезающе мала: не более 3-5%. Аналогичная картина будет наблюдаться и по другим регионам. В то же время индивидуальные беседы автора со многими руководителями ОУ позволяют утверждать, что число тех, кто предпочел бы (если уж иного не дано) изменить тип учреждения хотя бы на КУ (во многом совпадающее с их нынешним статусом), существенно больше. Причины такого противоречия, на мой взгляд, в следующем. Законодатель учел «ошибки» при установлении порядка создания автономных учреждений (АУ) – Федеральный закон №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 года. В нем стартовая инициатива по переходу в новый тип – АУ оставалась за коллективом учебного заведения. Не в последнюю очередь из-за этого фактора прогнозируемые экспертами Минобразования РФ показатели числа автономных учреждений (на 2008-2010 годы) полностью не оправдались.

В новом законе и раскрывающих его содержание подзаконных актах на смену «демократическому прянику» приходит, судя по всему, стандартный административный ресурс – воля (в общем случае) учредителя. Сигнал же, определяющий «правильный» вектор грядущих преобразований, приведен в статье 31 (п. 1) Закона 83-ФЗ. Здесь, в частности, к казенным учреждениям отнесены военные комиссариаты, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, психиатрические больницы. Несмотря на то что соответствующие требования относятся к федеральному уровню, общая тенденция вполне понятна.

Вместе с тем наряду с политической волей истеблишмента формальная сторона отбора претендентов в КУ (определение принципов отбора) на региональном уровне остается. В качестве одного из таких ведущих принципов прежде всего называется функциональная возможность ОУ привлекать внебюджетные средства (в новой системе терминов – приносящая доход деятельность). Центральным аргументом стало положение Закона 83-ФЗ о том, что все дополнительные к бюджетной смете средства казенного учреждения будут зачисляться в бюджет соответствующего уровня (в нашем случае – бюджет Москвы). Однако, во-первых, Закон 83-ФЗ не запрещает КУ вести приносящую доход деятельность. Во-вторых, именно субъекты РФ и должны определять порядок и направления расходования КУ таких средств.

В качестве комментария к вышеизложенному можно предложить другой принцип отбора КУ, неучет которого, на мой взгляд, стал едва ли не главной причиной недостаточно эффективного продвижения реформ последних десятилетий: сформированность менеджмента ОУ и его готовность к работе в новых условиях, в том числе по привлечению внебюджетных средств. Экономическая деятельность учебных заведений не получила в большинстве региональных и муниципальных систем образования пока широкого распространения.

Нелишне отметить, что это обстоятельство сохраняет устойчивую, длительную тенденцию с 1992 года – когда по Федеральному закону «Об образовании» все ОУ получили статус юридического лица и широкие полномочия финансово-экономической самостоятельности. Масштабы этой самостоятельности, особенно в начале реформы 1992 года, практически соответствовали масштабу самостоятельности нынешнего АУ.

Однако можно ли с уверенностью предположить, что в ближайшей обозримой перспективе менеджмент большинства ОУ достигнет финансово-экономической компетентности, позволяющей перейти на новый уровень хозяйственной деятельности, отличающейся от регламента КУ. Другими словами, будет ли не достигнутый за 18 лет результат оперативно получен только лишь за счет административных усилий? Вопрос, на мой взгляд, чисто риторический, даже с учетом появляющегося время от времени опыта «маяков».

Так, может быть, определить нахождение большинства ОУ в статусе КУ как своеобразный инкубационный этап, выход из которого на последующие, более высокие уровни происходит по мере формирования необходимой менеджерской компетенции и готовности? Впрочем, тогда рассматриваемая реформа будет носить не революционный, а эволюционный характер.

2) Законом субъекта РФ должна быть установлена форма финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений субъекта РФ в переходный период: путем предоставления субсидий или на основании бюджетной сметы. Срок – до 1 декабря 2010 года.

В переходный период (до 1 июля 2012 года) часть бюджетных учреждений продолжает оставаться в том же статусе, что и до принятия Закона 83-ФЗ. Другая часть с 1 января 2011 года переходит на новые условия финансово-хозяйственной деятельности. Назову эту группу учреждений – новобюджетные (НБУ).

Первая подгруппа бюджетных учреждений работает практически на тех же условиях, что и появляющаяся с 1 января 2011 года группа казенных учреждений. При этом до 1 декабря 2010 года должен быть принят закон субъекта РФ о порядке и направлениях использования бюджетными учреждениями рассматриваемой подгруппы и казенными учреждениями полученных ими средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, в том числе добровольных пожертвований, средств от иной приносящей доход деятельности.

Практическая деятельность учреждений, входящих во вторую подгруппу, – НБУ предполагает необходимость принятия ряда нормативных правовых актов. На уровне субъекта РФ к таким актам, в частности, относятся:

– Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания бюджетными учреждениями (основание: статья 6 п. 5 Закона 83-ФЗ – изменения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» – ст. 9.2. п. 7.2).

– В срок до 1 января 2011 года для расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям должны быть утверждены перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества. Естественно, что в первую очередь такие перечни должны быть утверждены для НБУ.

– Необходимо в срок до 1 декабря 2011 года внести изменения в уставы бюджетных и казенных учреждений.

– В срок до 1 марта 2011 года должны быть приняты решения об отнесении движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу. Отмечу при этом, что порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества отнесен к компетенции Правительства РФ (ст. 6 п. 11 ФЗ-83).

Аналогичные правовые акты должны быть разработаны и приняты на федеральном уровне. Естественно предположить, что регламент той или иной деятельности на уровне субъекта РФ не может находиться в противоречии с аналогичным федеральным регламентом, а может лишь дополнять и развивать последний с учетом особенностей конкретного региона. Поэтому вполне естественно обратиться к проектам некоторых из федеральных документов по рассматриваемой теме, опубликованных на соответствующих официальных сайтах. Например, подготовлен проект постановления Правительства РФ (далее – проект Постановления) «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными государственными учреждениями». Проект этого документа несколько расширяет и конкретизирует отдельные положения аналогичного постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. №1065 и признает последнее утратившим силу. В проекте наряду с новеллами содержатся и уже известные с 2008 г. положения:

Минфину поручено разработать примерную форму соглашения о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием госуслуг между федеральными органами исполнительной власти (учредителем) и бюджетным учреждением.

Федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности, поручено утвердить базовые (отраслевые) перечни государственных услуг (работ).

Эти же органы должны разработать перечни показателей качества госуслуги. Напоминаю читателям «УГ-М», что в соответствии с уже упомянутым постановлением №1065 Минобрнауки РФ утвердило перечень государственных услуг (работ), оказываемых в сфере образования (для федеральных государственных учреждений) (приказ Минобрнауки РФ от 29.10.2009 года). Очевидно, этот перечень может быть взят за основу и на региональном уровне. Однако в ближайшей перспективе следует ожидать новый федеральный документ на эту тему.

Для реализации этого проекта Постановления Минфин и Министерство экономического развития РФ подготовили проект приказа «Об утверждении Методических рекомендаций федеральным органам исполнительной власти по формированию и контролю за выполнением государственных заданий федеральным государственным учреждениям».

В числе других проектов федеральных документов упомяну также и проект приказа Минфина РФ «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения». Приказ вступает (согласно проекту) в силу с 1 января 2011 года и применяется непосредственно к НБУ.

Напоминаю, что для НБУ смета не составляется. Более того, расходы НБУ, источник финансового обеспечения которых бюджетные средства на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием (согласно госзаданию) госуслуг (работ), осуществляются без представления ими в органы казначейства документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.

Однако на смену прежней практике приходит документ, разработка которого, судя по тексту упомянутого приказа, требует наличия в штате (или централизованных бухгалтерий) учреждения квалифицированных специалистов в области финансового менеджмента.

Особо проблемно, на мой взгляд, выполнение расчетов по приложению №1 к приказу «Расчет затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ)».

Отмечу также, что для деятельности НБУ должен быть установлен порядок ведения ими бухгалтерского учета (ст. 165 БК РФ в редакции Закона 83-ФЗ).

Не продолжая далее перечень проектов нормативных документов федерального уровня, отмечу только, что он включает предписанные Законом 83-ФЗ подзаконные нормативные акты.

Очевидно, что по мере вступления в силу этих актов будет набирать силу процесс регионального нормотворчества по всем упомянутым аспектам.

Теперь сопоставим (хотя бы только по срокам и объему подлежащей освоению исполнителями новой информации) отдельные составляющие вышеизложенного, в частности:

сроки начала работы НБУ (1.01.2011 года);

сроки возможного принятия законодательных актов города Москвы (впрочем, как и любого другого региона);

сроки принятия нормативных актов представительными и исполнительными ветвями власти;

время, необходимое для изучения нормативных правил работы в новых условиях исполнителями;

сроки разработки соответствующих документов (например, упомянутого соглашения, плана финансово-хозяйственной деятельности и т.д.).

Сопоставление приводит к выводу о том, что перевод в статус НБУ с 1 января 2011 года может быть скорее единичным, экспериментальным, нежели массовым явлением.

Особую осторожность администраторы ОУ проявляют по отношению к переводу их учреждений в АУ. Основной принцип выбора нового типа ОУ примерно таков: если нельзя в КУ, тогда уж в БУ, но никак не в АУ. Практически большинство наших респондентов формулировали свою позицию скорее эмоционально, чем документально. Представляется, что во многом это объясняется не только их слабой (пока еще) информированностью и представлениями о деталях работы в новых условиях, сколько «лингвистическими ассоциациями». Сам термин «бюджетное учреждение» (хотя бы теперь и НБУ), очевидно, устанавливает какие-то подсознательные ассоциации. Скажем, опытному руководителю ОУ со стажем трудно представить себе, что за образовавшиеся у учреждения долги, например по коммунальным услугам, субсидиарно не заплатит учредитель и они (долги) просто повиснут на учреждении. Учреждение-то бюджетное! Тем не менее придется преодолевать не только психологические, но и иные стереотипы представлений по поводу НБУ и АУ. На самом деле между ними лишь два принципиальных различия. И оба, на мой взгляд, в пользу АУ.

Первое. Для учета операций НБУ по-прежнему открываются лицевые счета в финансовом органе субъекта РФ. АУ вправе открывать счета в кредитных организациях. Это обеспечивает, в частности, возможность временно размещать остатки неиспользуемых финансовых средств на депозитах в кредитных организациях.

Второе. Значительная часть финансово-хозяйственной деятельности НБУ будет по-прежнему регламентироваться требованиями законодательства РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (Закон 84-ФЗ). АУ в своей деятельности свободны от регламента этого закона.

Все остальные существенные условия деятельности НБУ и АУ практически одинаковы. Поэтому при наличии устойчивых и значительных внебюджетных источников финансовых средств, объем которых составляет не менее 30% от общего объема предполагаемых субсидий, есть все основания для изменения типа учреждения в АУ. Предполагается, что при всех перечисленных показателях внебюджетной деятельности компетентная в финансово-экономической деятельности «команда» априори существует.

Еще один «пласт» организационно-экономических преобразований в столичной системе образования связан, как я уже аннотировал это в начале статьи, с новой системой оплаты труда работников государственных учреждений (НСОТ). В условиях введения новых принципов финансирования государственного заказа через бюджетные субсидии и соответственно расширение самостоятельности НБУ установление единых принципов НСОТ влияет в основном на расчет величины субсидии. Теоретически с учетом полномочий ст. 32 (п. 2.10) Закона РФ «Об образовании» – «Компетенция и ответственность образовательного учреждения» в числе таких компетенций и «установление заработной платы работников образовательного учреждения, в том числе надбавок и доплат к должностным окладам, порядке и размере их премирования». Поэтому в пределах субсидий и с учетом требований правовых актов, регламентирующих нормы трудового права (Трудовой кодекс РФ, постановление Правительства РФ от 3 апреля 2003 года №191 «О продолжительности рабочего времени – норм часов педагогической работы за ставку заработной платы – педагогических работников; постановление Правительства Москвы от 15 июля 2005 г. №523-ПП, в котором собраны воедино все компенсационные и стимулирующие выплаты работникам государственных учреждений столицы и других). Теоретически у администрации ОУ есть основания для самостоятельного творчества в области установления локальных систем заработной платы (в том числе систем с применением алгоритмов ЛТС – локальной тарифной сетки).

Однако, как известно, между теорией и практикой существует большой разрыв. В ходе комплексной модернизации региональных систем образования наличие новых систем оплаты труда (отличных от ЕТС или РТС – региональной тарифной сет ки) стало одним из показателей инновационной активности субъекта РФ. Далее, как говорится, без комментариев.

В системе столичного образования в период прошедшего учебного года разработан проект Примерного положения об оплате и стимулировании труда работников системы Департамента образования (далее – Примерное положение). Основной принцип, положенный в основу Примерного положения, базируется на следующей норме из Единых рекомендаций по установлению системы оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов на федеральном, региональном и местном уровнях на 2010 год:

установление заработной платы работникам учреждений (без учета премий и иных стимулирующих выплат) при введении, изменении новых систем оплаты труда не ниже заработной платы (без учета премий и иных стимулирующих выплат), выплачиваемой работникам до введения, изменения новых систем оплаты труда, при условии сохранения объема должностных обязанностей работников и выполнения ими работ той же квалификации.

Заработная плата работника (как и прежде) состоит из базовой части (ставка заработной платы, должностной оклад), компенсационных выплат, стимулирующих выплат.

По занимаемым должностям все работники распределяются по профессионально-квалификационным группам (ПКГ) и уровням: ПКГ должностей работников образования (утверждена приказом Минздравсоцразвития России от 5 мая 2008 г. №216п); ПКГ общеотраслевых руководителей, специалистов и служащих (утверждена приказом Минздравсоцразвития России от 29 мая 2008 г. №247п); ПКГ общеотраслевых профессий рабочих (утверждена приказом Минздравсоцразвития России от 29 мая 2008 г. №248п).

По каждому уровню определены повышающие коэффициенты к тарифным ставкам, должностным окладам.

Компенсационные выплаты работникам ОУ устанавливаются в соответствии с перечнем таких выплат, установленных приказом Минздравсоцразвития России от 29 декабря 2007 г. №822 и упомянутым выше постановлением Правительства Москвы №523-ПП.

Стимулирующие выплаты работникам образовательных учреждений устанавливаются в соответствии с перечнем этих выплат, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России от 29 декабря 2007 г. №818 и постановлением Правительства Москвы №523-ПП.

Таким образом, в отличие от многих региональных НСОТ, в столичной системе предполагается полностью сохранить (до перехода на НСОТ) базовые, компенсационные и нормативные стимулирующие выплаты. Формирование же локальных (на уровне учреждения) стимулирующих фондов на данном этапе должно производиться либо за счет экономии фонда оплаты труда, либо за счет внебюджетных источников.

Переход на отраслевую НСОТ связан также и с модернизацией системы аттестации педагогических работников на основе регламента, утвержденного Минобрнауки РФ. При этом первоначальное распределение базовых окладов педагогических работников в НСОТ целесообразно проводить на основе объективизированных критериев – стаж работы (в том числе педагогический), уровень образования, квалификация по диплому.

Вышеизложенные принципы отраслевого примерного положения в целом находятся в соответствии с содержанием постановления Правительства Москвы от 3 августа 2010 года №666-ПП «Об утверждении единых принципов и рекомендаций по разработке и введению новых отраслевых систем оплаты труда работников государственных учреждений города Москвы».

Вся совокупность рассмотренных в статье инновационных преобразований направлена в том числе на значительное повышение хозяйственной самостоятельности и активности субъектов этих реформ – ОУ. Изменение системы бюджетирования для части НБУ (с июля 2012 года – всех бюджетных учреждений) наряду с существенным расширением полномочий БУ и АУ в расходовании средств субсидии увеличивает ответственность администрации учебных заведений, органов общественного соуправления ими. Меняется вектор отношений ко внебюджетной деятельности. Теперь привлечение таких дополнительных к субсидии средств играет важную роль в обеспечении финансовой стабильности учреждения, а это, в свою очередь, позволяет не только повысить качество образования соответствующего контингента обучающихся за счет, в частности, квалификации работающего персонала, но и повысить имидж учебного заведения в целом.

Здесь возникает уже отмеченная мной проблема кадрового обеспечения столь масштабных и сложных реформ. Иными словами, нужен ответ на вопрос: «Какие должностные лица ОУ готовы выполнить предстоящий объем работ по внедрению новационных механизмов, адаптировать к ним коллектив и далее эффективно управлять процессами функционирования и развития в новых условиях?» Не случайно в тексте статьи я все время употреблял «групповые» термины: менеджмент ОУ, администрация ОУ.

В общем случае сюда можно отнести директора (заведующего) ОУ, заместителя (или специалиста) по финансово-экономическим и (желательно) правовым вопросам, главного бухгалтера (или бухгалтера). Оставим в стороне вопросы фонда оплаты их труда (кроме должностей директора, заведующего), однако проблему поиска и подготовки сотен будущих специалистов (заметим, квалифицированных) с учетом столичных масштабов необходимо, на мой взгляд, решать на основе специальных целевых программ. В нее, кстати, могут входить и такие паллиативы, как организация договорных отношений ОУ с ЦБ. Однако необходимого количества компетентных специалистов для реального обслуживания (в том числе консультативного) всех БУ в ЦБ также нет.

Исходя из накопленного многолетнего опыта подготовки заместителей директоров ОУ по правовым и финансово-экономическим вопросам, подготовки квалифицированных бухгалтеров для ОУ, повышения финансово-экономической компетенции руководителей всех типов и видов ОУ Москвы, проводимой в разные годы, мы готовы принять участие в создании упомянутых программ на уровне отдельных ОУ, образовательных округов столицы, системы столичного образования в целом.