Бумажный оборот. Кто занимается электронными технологиями хранения документов

Компьютеризация системы образования помимо формирования материально-технической базы в образовательных учреждениях поначалу ставила задачу всеобщей ликвидации компьютерной безграмотности. Эта проблема довольно быстро решается с помощью региональных центров дистанционного обучения, вузовских компьютерных центров и других организаций. Десятки тысяч педагогов и работников образования, учащихся и студентов получили возможность использовать различные компьютерные и информационные технологии для своей работы. Работа эта связана не только с выходом в интернет, но и с созданием множества документов, которые хранятся в электронном виде. Доступ к этим документам, как правило, не закрыт, поэтому возникает вопрос об интеллектуальной собственности и правовых основах их оборота в виртуальном пространстве. Особенно остро этот вопрос возникает тогда, когда речь идет об учебниках, разработках или научных работах. К сожалению, правовой основы для оборота электронных документов пока нет в той мере, в какой бы это требовалось.

Но это часть проблемы, потому что весьма важен оборот документов, используемых в системе управления сферой образования. Не секрет, что многие распоряжения, финансовые, бухгалтерские и прочие документы для быстроты и простоты доставки поступают в органы управления и в образовательные учреждения по электронным сетям. При этом возникает множество новых проблем: проблема удостоверения подписи лица, сделавшего этот документ собственно документом, проблема удостоверения юридической достоверности документа и так далее.

То, что система образования органично войдет в систему «Электронная Россия», автоматически распространяет на нее все те сложности, которые нужно преодолеть. Поэтому, когда речь идет о создании правовой базы электронного документооборота, это впрямую касается и системы образования.

В Государственной Думе РФ состоялись парламентские слушания, посвященные правовому регулированию в области электронного документооборота в РФ. Участниками дискуссии стали юристы РАН, компаний, предприятий, банков, которые в той или иной мере причастны к разработке нужных законопроектов. Не было представителей Минфина, и поэтому никто так и не узнал, сколько может стоить этот законопроект. Отсутствовали представители одной из юридических компаний, ведущей разработку проектов законодательных актов в этой сфере. Наконец, что особенно странно, не было представителей высшей школы, а ведь именно они – работники юридических академий, университетских юридических факультетов – могли бы внести свой весомый вклад в разработку правовой базы электронного документооборота. Остается надеяться на то, что они познакомятся с ходом дискуссии, с аргументами ее участников и сумеют сделать достоянием гласности свои предложения, повлиять на содержание будущих законов.

Виктор НАУМОВ, руководитель группы по правовой защите интеллектуальной собственности и информационных технологий кампании «Эрнст энд Янг»:

– Есть такое понятие – защита неприкосновенности личной жизни и персональных данных. Нормы законов на этот счет есть, но системное регулирование отсутствует. Например, в какой степени и когда можно использовать данные о частной жизни, о том, как человек учился в школе и вузе. Тут есть два подхода: с разрешения субъекта и в случаях, указанных законом. Любая информация о частной жизни в электронной форме всегда должна соизмеряться с целями и пределами использования. Нельзя собирать данные, связанные с социальными аспектами деятельности физических лиц, а затем переводить их в другие информационные системы, связанные с другими сферами человеческой деятельности. На Западе использование данных о частной жизни соизмеряется со сроками использования и четко контролируется срок хранения этих данных в тех или иных системах. В России же, пока не будет создано единой законодательной базы, можно принять конкретную систему норм, которая предоставит гражданам достойную защиту их интересов.

Дмитрий ЧЕРЕШКИН, председатель исполкома Национальной ассоциации участников электронной торговли:

– До тех пор пока не будет правовой основы, связанной, например, с такой проблемой, как идентичность бумажного и электронного документа, бумажный оборот будет нарастать. Сегодня право на электронный документ никак законодательно не поддерживается, регламента об электронном документообороте нет. Предложений много, но разработчики закона действуют самостоятельно и неизвестно, будут ли они учитывать наши предложения. К концу года мы вынесем проект закона об электронной торговле на общественное обсуждение, поскольку это касается всех. Например, образовательные учреждения уже участвуют в многочисленных торгах, они заказывают по электронным сетям оборудование, приборы, мебель, другие товары. Это позволяет найти более выгодные варианты, делать заказы фирмам, дающим скидку, предлагающим более низкие цены и более качественный товар, даже если они находятся в других городах. Сегодня учебники, канцелярские товары, спортивное оборудование и многое другое образовательные учреждения приобретают в виртуальных оптовых магазинах, и этот процесс нарастает, оборот увеличивается год от года. Все это требует законодательного подкрепления.

Михаил ЛАРИН, директор Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела:

– Количество документов в год прирастает на 8-15%. Каждое ведомство, в том числе на разных уровнях в системе образования, бесконтрольно увеличивает состав документации, объем форм, которые необходимо заполнять для отчета. Никто не задумывается, во что обходится этот бумажный оборот стране. Нет сомнения в том, что переход на электронный вариант и регулирование электронного документооборота, придание легального юридического статуса электронным документам, конечно же, необходимы.

Нас не может не озадачивать то, что объем документации, образующейся в результате деятельности госуправления, составляет 250 миллиардов листов ежегодно. За делопроизводство сегодня никто не отвечает, хотя документы есть везде. Никто не занимается электронными технологиями, в том числе хранением документов. Совершенствование в этой сфере, переход на электронные документы поможет получить прямой экономический эффект в объеме 13,75-14,25 миллиардов рублей , что весьма чувствительно для бюджетов всех уровней.

Валерий ПРИЖИМОВ, генеральный директор компании «Ай-Ферст»:

– Нужно разработать критерии, которые позволят считать электронное сообщение электронным документом, признать этот документ юридически полноценным субъектом права. Но нужно раскрыть такие понятия, как «электронный документооборот», «электронный документ», «электронное документирование», «электронный архив» и «архив электронных документов».

Получение различных форм собственности на электронную документацию сделало невозможным распространение на все управленческие структуры требований к документам, которые традиционно формировались государственными архивными органами. Контроль за соблюдением правил документального обеспечения управленческой деятельности теперь не входит в обязанности какого-то федерального органа. Широкое развитие коммерческой деятельности по проектированию и внедрению автоматизированных систем в делопроизводство приводит ко все большему разобщению документальных систем и их рассогласованности. Никто процесс автоматизации не контролирует.

Андрей КОРОТКОВ, старший вице-президент Внешторгбанка:

– Мы в банке тратим один миллион долларов в год на бумагу. Я уже не говорю о том непродуктивном использовании рабочего времени, которое тратится на переноску и передачу бумажных документов. Однако любое изменение законодательства стоит больших денег. Важна первичная информация, но чтобы она пришла из маленьких городов, там должны быть компьютеры, программное обеспечение, выход в интернет. Будет все это – появится база данных, начнут взаимодействовать между собой формирующие первичную информацию участки и большие управляющие системы. Но пока цифровое неравенство рождает большие проблемы. Еще не определены вопросы собственности на информацию. Сочинять новые законы, не отработав механизмы взаимодействия, мне кажется неправильным, может быть, стоит просто внести поправки в существующие.

Валерий КОНЯВСКИЙ, директор Всесоюзного НИИ проблем вычислительной техники и информатизации Мининформсвязи РФ:

– Основная проблема – проблема доверия к электронным технологиям формирования документа. Если секретную телеграмму мне принесет начальник отдела кадров, я поверю, что это документ. Если она будет просто валяться на столе, к ней как к документу я не отнесусь. Мы обсуждаем проблему правового регулирования, а сегодня есть более важная – проблема нормативно-технического регулирования. Бумажный документ превращается в электронный, затем снова становится бумажным, эти изменения происходят настолько часто, насколько это нужно для исполнения документа. Различие в двух формах циркулирующих документов заключается в различии технологий их производства. Поэтому необходимо вести работы не только по правовому, но и по техническому регулированию, причем вести их должны совместно специалисты в законодательном и специалисты в техническом регулировании. При этом важно договориться, что такое юридическая равносильность электронного и бумажного документа.

Иллария БАЧИЛО, заведующая сектором Института государства и права Российской академии наук:

– Я считаю, что проблемы документооборота связаны с федеральным законодательством, вопрос нынче в том, как наиболее рационально, экономично, эффективно решить их на законодательном уровне.

Спрашивается, а какое отношение имеет к этим проблемам система образования? Прямое, потому что управление в сфере образования все в большей степени переходит на использование электронных технологий при передаче различных официальных документов, в организации документооборота. Кроме того, по большому счету под определение документов подходит и методическое обеспечение, и научные рекомендации, и другие бумаги, которые поступают в образовательные учреждения и в органы управления.

Но какова сегодня судьба различных законов? За шесть лет в Налоговый кодекс внесли изменения более чем по 65 федеральным законам, и получилось 84 редакции этого кодекса. Из них 34 не действовали ни одного дня, 18 не будут действовать никогда и только 32 редакции сегодня заслуживают внимания и будут пробиваться в жизнь.

Зачем я привожу такой пример? Потому что официальные документы требуют особого внимания. Сфера электронного документооборота ширится, и появляются проблемы не только в области деятельности органов госвласти, но и в других сферах, особенно в социальной сфере, в том числе в сфере образования. Например, так называемый закон о монетизации льгот, закон № 122, меняющий систему отношений в бюджетной сфере. Согласно ему появятся личные социальные карты, по сути – расчетно-кредитные электронные документы. Все это требует особого внимания. Стоит вопрос о переходе к электронному голосованию, реализуется дистанционное образование, уже сегодня по электронным каналам связи передаются результаты сдачи единого госэкзамена и так далее. Все нуждается в регламентации, все нуждается в мониторинге, в том числе сама законодательная сфера. Но ясно, что многое сегодня выстраивается на использовании информационных и компьютерных технологий. Поэтому самая важная задача – определение путей законодательного решения проблем электронного документа и электронного документооборота.

Наш институт участвовал в создании законопроекта, разработанного Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела. В итоге мы пришли к выводу, что подход, сформированный в ИГП РАН, наиболее рациональный. Он заключается в том, что нам необходим единый закон об электронном документе и документообороте, поскольку нельзя разрывать эти два процесса. Электронный документ на базе принятого закона должен стать носителем новых технологий в системе управления.

Как известно, в ходе административной реформы были созданы Министерство образования и науки, Федеральное агентство по образованию, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, и сегодня самая болевая точка – проблема взаимодействия федеральных органов между собой. Полномочия и функции в определенной мере перепутаны, переплетены, и провести четкий водораздел пока трудно. Остается опасение, что может сложиться ситуация, подобная ситуации в Беслане, когда все готовы действовать, но не знают, когда и как присоединиться, какими формами реализовать свое участие. Думаю, на базе решения проблем электронного документооборота, на базе использования информационных технологий удастся создать различные модели взаимодействия не только на федеральном уровне, но и федерального уровня с субъектами РФ и муниципалитетами, предприятиями и организациями разных форм собственности и гражданами.

Валерий КОМИССАРОВ, председатель Комитета ГД по информационной политике:

– Нет сегодня темы острей и актуальней, чем правовое регулирование в области электронного документооборота в России. Без этого не может быть государственного и муниципального управления, работы системы образования, не может развиваться новая экономика, интеграция России в мировой экономический процесс, не может быть налажен полноценный обмен информацией.

Остро стоит проблема подтверждения электронной подписи, без которой документ не считается действующим. Во всем мире подпись уже удостоверяется с помощью набора цифр, а у нас в этом смысле пока еще каменный век.

Олег РЫСКИН, заведующий отделом документационного обеспечения Всероссийского НИИ документоведения и архивного дела:

– В последнее время наметилась тенденция увеличения количества документированной информации, проходящей по электронным каналам связи. Федеральная целевая программа «Электронная Россия» предусматривает еще большее увеличение числа пользователей компьютерных сетей и объемов передаваемой информации в целях обеспечения открытости в деятельности органов власти и общедоступности информационных ресурсов. Применение новых информационно-коммуникационных технологий в сфере управленческой деятельности привело к появлению комплекса электронных документов – документов, в которых информация представлена в электронно-цифровой форме.

Несогласованность форматов электронных документов приводит, в частности, к невозможности совместного использования информации в различных ведомствах.

Учитывая то, что в России нормативная база электронного документооборота только формируется, при разработке нормативных документов следует принимать во внимание зарубежный опыт, а не пытаться заново изобрести велосипед. Управление электронной документацией универсально потому, что во многом связано с техникой, которая не знает национальных различий. В то же время зарубежный опыт, новую техническую и иностранную терминологию следует постепенно приспосабливать к национальной экономике и культуре, учитывая все национальные особенности документационного обеспечения управленческой деятельности.

Сергей СЕМИЛЕТОВ, научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук:

– Главное отличие электронного документа от традиционного заключается в том, что нет жесткой привязки документа к материальному носителю. Это отличие определяется особенностями организации электронных документов и технологией фиксации их содержательной информации. Особенности информационной цифровой технологии позволяют мгновенно и неоднократно копировать и передавать электронный документ по коммуникационным каналам связи. Им может пользоваться неограниченное число пользователей.

Коммуникационные свойства информационных технологий позволяют практически мгновенно передавать и получать электронные документы на любых расстояниях независимо от мест нахождения отправителя и получателя от территорий, границ государств и тем самым организовывать оборот электронных документов, а не документов в форме материальных объектов, как это принято в традиционном бумажном документообороте.

При работе с электронным документом происходит активация его файла. Она выражается в трансляции содержательной информации файла электронного документа на экран дисплея (формирование динамических сигнальных кадров растровой развертки дисплея) и сопряжена с определенным ее преобразованием. В связи с этим необходимо установить и обеспечить юридическую гарантию достоверности такого преобразования. Это обеспечивается системой стандартизации технических требований, протоколов обмена и системой государственной сертификации применяемых программно-аппаратных средств.

Программное приложение с помощью операционной системы компьютера, сервера или иного аппаратного средства (например, факса) в процессе получения электронного документа в соответствии с протоколом обмена или изготовления электронного документа формирует его структуру и атрибуты в форме электронной записи цифрового файла или файлов того или иного формата, определяемой применяемой операционной системой и программным приложением. Данные таких файлов несут содержательную информацию и реквизиты электронного документа. Причем файловая структура электронного документа (если проводить аналогию с традиционным бумажным документом) выполняет такую же технологическую роль и позволяет обеспечить выполнение всех требований, предъявляемых к материальному носителю обычного документа на более высоком технологическом и техническом уровнях.

Актуальность вопроса, как и где конкретно записан электронный документ, потеряла смысл для пользователя, поскольку в реальности файлы электронных документов, с одной стороны, контролирует операционная система компьютера или операционная система сервера информационной системы. А с другой стороны, по телекоммуникационным каналам связи и установленному стандартом протоколу передаются не непосредственно материальные документы (или материальные носители документов), а их содержательная информация. Отражение образа документа есть результат преобразования файла как цифрового документа в его аналоговый образ, который человек может визуально однозначно воспринимать. Субъекту-пользователю неважно знать, за исключением некоторых определенных случаев, где конкретно записаны файлы электронного документа, поскольку это всегда знает операционная система.

Себестоимость электронных документов по сравнению с обычными бумажными ничтожно мала. Таким образом, файловая структура электронного документа обеспечивает выполнение всех требований, предъявляемых к материальному носителю классического традиционного бумажного документа.