Бумаги и овраги

В 2010‑х годах государство все больше начало интересоваться, чем занимаются дети в свободное от школьных занятий время. А в 2012 году в числе прочих майских указов свет увидел Указ Президента Российской Федерации от 7.05.2012 №559 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», где предписывалось к 2020 году вовлечь 70‑75% детей в возрасте от 5 до 18 лет в занятия по дополнительным образовательным программам. В указе было отражено и то, что 50% этих детей должны обучаться за счет федерального бюджета. Меры по вовлечению младшего поколения в получение дополнительного образования и поддержки проектов в этой сфере изначально были включены в Федеральную целевую программу развития образования на 2016‑2020 годы. Однако к настоящему времени она уже утратила силу – ее сменила государственная программа «Развитие образования», утвержденная постановлением Правительства РФ от 26.12.2017 №1642.

Так вот, в указанной программе государство ставит цель – воспитание гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национально культурных традиций, которое обеспечивается увеличением охвата детей в возрасте от 5 до 18 лет программами дополнительного образования – с 71,5% в 2018 году до 80% в 2024 году.
А сейчас вся страна переходит на образовательные сертификаты – адресное финансирование дополнительного образования детей. Мнения относительно полезности такого способа финансирования образования преимущественно негативные. Почему?
Тема сертификатов на дополнительное образование впервые начала активно обсуждаться в 2016 году, когда семь пилотных регионов России – Астраханская, Вологодская, Тульская области, Пермский край, республики Татарстан и Саха (Якутия), Ханты-Мансийский автономный округ – победили в конкурсе, проведенном в рамках Федеральной целевой программы развития образования, и должны были до конца 2017 года перейти на новые способы финансирования дополнительного образования.
Чиновниками это подавалось под соусом крутых перемен, самостоятельного выбора детьми и их родителями траектории развития ребенка и вообще шага в будущее.
Премьер-министр Дмитрий Медведев на правительственном совещании в образовательном комплексе «Воробьевы горы» в октябре 2017 года расписал преимущества новой модели персонифицированного финансирования дополнительного образования детей: «В чем новизна этой модели? Она основывается на индивидуальном подходе к развитию каждого ребенка, к выстраиванию для него собственной творческой и научной траектории. Это не означает, конечно, что раньше этого не было, тем не менее здесь работа идет с каждым персонально. Внедряется механизм так называемого персонифицированного финансирования, когда у детей появляется возможность обучаться по внеклассным программам в организациях любой формы собственности, что на самом деле тоже неплохо. Сейчас мы апробируем этот механизм. Если он заработает нормально, будем его распространять по всей стране».
То есть речь шла о том, что дети смогут учиться дополнительно в организации любой формы собственности, будь то муниципальное учреждение или частные курсы. Как это будет происходить, рассказывали сотрудники Агентства социальной информации, Института образования НИУ ВШЭ и другие специалисты.
Сергей Косарецкий, директор Центра социально-экономического развития школы Института образования НИУ ВШЭ, объяснил, что получение сертификата является правом семьи, но если его не получить, то у ребенка на год пропадет возможность посещать кружки и секции. «Нам кажется, что на психологическом уровне это будет стимулом для родителей направить ребенка в какой-нибудь кружок», – отметил он.
Предполагалось, что стоимость сертификата в каждом субъекте РФ будет определяться регионом самостоятельно, исходя из уже существующей величины подушевого финансирования в дополнительном образовании. Но эксперты отмечали, что стоимость сертификата должна покрывать стоимость обычной программы дополнительного образования.
Сам норматив подушевого финансирования рассчитывается через ряд сложных формул. Но это не беда, главное, что дети вырастут в гармоничными и социально ответственными личностями, а родители смогут обеспечить развитие каждого ребенка.
Однако опыт пилотных регионов говорит, что все не настолько радужно.
Предполагалось, что механизм будет выглядеть так. Сначала регионом или муниципалитетом будет создан полный перечень образовательных программ, имеющихся в соответствующей местности. Потом местные власти сформируют перечень лицензированных «частников» в сфере дополнительного образования – некоммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей, и родители смогут выбирать. Между прочим, предполагают, что большинство родителей захотят отдать свое чадо именно в частные организации, а не в муниципальные. И из имеющихся перечней родители смогут выбирать. В регионах должны появиться порталы, где родители смогут найти все имеющиеся программы дополнительного образования – и государственные, и частные. Отмечалось, что семья сможет увидеть, близко ли к дому реализуется программа, какой педагог ведет ее, каких результатов достигают дети.
Сертификат в любом случае нельзя будет обналичить, говорят эксперты, – только направить в образовательную организацию; в секцию, кружок, художественную школу. И сертификат будет означать, что в этом году на дополнительное обучение ребенка выделена определенная сумма из муниципального бюджета.
При этом отмечалось, что деньги на внешкольное образование впервые станут адресными и будут идти по отдельному каналу из регионального бюджета в муниципальный.
Но это все, как говорится, в теории. На практике же проект реализуется, мягко говоря, странно. Например, на сайте липецкого портала «Персонифицированное дополнительное образование» (lipetsk.pfdo.ru) указано: «Муниципальные и государственные организации обязаны зачислять детей по сертификату, частные организации вправе также принимать сертификаты в качестве оплаты по договорам». То есть речь уже не идет об абсолютной доступности дополнительного образования любой формы собственности – частники еще подумают.
А в Информационной справке по введению системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре в качестве цели введения образовательных сертификатов вообще заявляется обеспечение равного доступа к бюджетному финансированию всех поставщиков услуг дополнительного образования независимо от их организационно-правовой формы. То есть акцент – на доступе НКО к бюджетным средствам, а не на широком выборе для конечного потребителя услуг.
Нам удалось пообщаться с работником музыкальной школы, расположенной в городе Новомосковске Тульской области – одного из пилотных регионов. «В Тульской области сертификаты не работают, – говорит педагог музыкальной школы, – то есть теоретически они есть, но происходит все так же, как и было до их введения. Фактически все дети ходят на дополнительные занятия как хотят, муниципальные трансферты не ввели, а муниципалитету интересно потратить бюджетные деньги на «своего» ребенка. В принципе мы понимали, что если сертификаты будут действовать, то непопулярные кружки и секции загнутся. Но сейчас родители даже не получают сертификат. И всем известно, что к индивидуальным предпринимателям с сертификатом вообще не сунешься, и никогда такой возможности не было».
А вот что пишет о своем опыте жительница Югорска: «Я мама троих детей, сыновьям 12 и 9 лет, дочери 3 года. Стараюсь не только дать им общее образование, но и развить их таланты и способности. Старший сын посещает музыкальную школу (класс гитары), школу английского языка (2200 руб./мес. + оплата учебных пособий), бассейн (бесплатно), Кванториум (IT-технологии, бесплатно). Младший сын ходит на дзюдо (2500 руб./мес.), английский (2200 руб./мес.), в художественную школу (бесплатно). В городе есть детско-юношеский центр дополнительного образования с массой кружков, которые можно посещать бесплатно, туда ходит добрая половина города – платить за допобразование могут немногие. С сентября 2017 года наш округ включен в программу ПФДО. Что получилось? Английский я оплачивала и так, а остальные услуги были условно бесплатны, теперь в систему именных сертификатов попали муыкальная школа и Кванториум. Сумма ежемесячного покрытия по сертификату составляет 3000 руб., программу по Кванториуму он покрывает, а музыкалку уже нет. Просчитанные программы по музыкальной школе стоят примерно 100 тыс. руб. в год, оплачивать их из своего кармана нереально. Городской ДЮЦ тоже вступил в эту программу, поскольку только так он может далее работать по закону и получать финансирование (!). Если раньше ребенок мог полдня проводить в ДЮЦ, то с внедрением ПФДО бесплатно он может посещать лишь один кружок. И хорошо еще, если сертификат полностью покроет его стоимость… Кроме того, чтобы понять, что подходит твоему ребенку, иногда приходится посетить не один кружок, но при записи на программу с сертификата сразу же снимается полная сумма (до окончания учебного года) для ее оплаты. Если захочешь перейти куда-то, никто денег не вернет. В итоге многие вынуждены целый год сидеть на одном кружке».
Интересно также, что в 2010 году был принят Федеральный закон от 08.05.2010 №83‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», по которому родительская доплата за услуги дополнительного образования признавалась незаконной. Бюджетный кодекс Российской Федерации четко поделил услуги на бюджетные и платные. Соответственно семьям нужно было либо отправлять ребенка в платный кружок, либо записывать свое чадо на государственные образовательные программы, за которые платить не нужно.
Очевидно, что музыкальные и художественные школы, дворцы пионеров – это в общей массе муниципальные учреждения, финансируемые из бюджетов муниципалитетов, то есть занятия для детей в них бесплатны. И сейчас возвращение к софинансированию позиционируется реформаторами как нечто приятное, как право родителя.
Однако массы боятся того, что государство таким образом плавно покидает рынок образовательных услуг – сначала дополнительного образования, а потом и основного. То, что называют правом на софинансирование, фактически становится обязанностью и бременем для родителя, который старается обеспечить ребенку всестороннее развитие. Также, скорее всего, сертификаты будут расти в цене медленнее, чем будет расти цена на образование, и это подливает масла в огонь.
Педагоги, которые трудятся в муниципальных учреждениях, опасаются, что бюджетные средства из регионов и муниципалитетов, где педагогам выплачивалась заработная плата, потекут к социально ориентированным лицензированным некоммерческим организациям, индивидуальным предпринимателям и другим «частникам». Школы и дворцы творчества останутся без финансирования, что приведет к массовым сокращениям педагогов муниципальных и государственных учреждений и росту безработицы.
Если пофантазировать, может возникнуть ситуация, что в какой-то год тот или иной муниципальный кружок окажется непопулярен, 100% родителей не приведут туда своих детей, и за этим последует закрытие кружка. Но что делать тем детям, которые собирались в кружок на следующий год?
Кроме того, образовательные сертификаты, скорее всего, не покроют больше одной-двух образовательных программ дополнительного образования ни в одном регионе, не говоря уже о курсах, связанных с информационными технологиями, робототехникой и т. д., – эти программы обычно очень дорогие, и сертификата едва ли хватит на оплату половины курса.
Картина вырисовывается не самая привлекательная.
Остается только верить, что если новая система уже в некоторых пилотных регионах «скрипит, как несмазанная телега», то инициатива в данном формате со временем сойдет на нет.