Борьба за права сельских педагогов продолжается. Аналитический обзор по вопросам, связанным с предоставлением льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг педагогическим работникам в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)

I. Общие положения. В субъектах Российской Федерации за последние 1-2 года приняты нормативные правовые акты по предоставлению мер социальной поддержки педагогическим работникам в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), однако условия и порядок их предоставления существенно различаются по регионам.

Даже названия законов, принятых в субъектах РФ, свидетельствуют о том, что многие из них не согласуются с нормами федерального законодательства. Так, например, региональные законодательные акты имеют следующие названия: Закон Рязанской области «О компенсационных выплатах по оплате жилья и коммунальных услуг специалистам в сельской местности и рабочих поселках»; Закон Республики Адыгея «О предоставлении компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Адыгея»; Закон Хабаровского края «О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан».

В других регионах названия законов соответствуют нормам Закона РФ «Об образовании», однако их положения, регулирующие порядок предоставления льгот, требуют отдельной оценки. Такими, например, являются Закон Ростовской области «О размерах, условиях и порядке возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности»; Закон Саратовской области «Об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья, отопления (обеспечения топливом), электроэнергии педагогическим работникам образовательных учреждений, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)»; Закон Томской области «О возмещении расходов на предоставление мер социальной поддержки педагогическим, библиотечным и медицинским работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области» и другие.

Принятые в целом ряде субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты ограничивают права педагогических работников в этой сфере.

II. Характеристика ограничений права педагогических работников

на натуральные льготы

Право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением ограничивается в региональных нормативных правовых актах следующими условиями:

натуральные льготы заменяются на денежную компенсацию (Ивановская область – 330 рублей в месяц, Тамбовская – 1500 рублей в год, Вологодская – 400 руб. в месяц, Липецкая – 200 руб. в месяц, Воронежская – 215 руб. в месяц, Оренбургская – 120 руб. в месяц, Пермский край – 1740 руб. в год);

льготы предоставляются только в пределах социальной нормы площади жилья, установленной в субъекте РФ (Республика Марий Эл, Ростовская, Читинская, Иркутская, Томская области и другие);

при предоставлении мер социальной поддержки педагогическим работникам исключаются члены семьи (Республика Дагестан, Республика Марий Эл, Тамбовская, Вологодская, Оренбургская области и др.);

меры социальной поддержки не предоставляются пенсионерам, за которыми сохраняется право на льготы (Республика Дагестан, Астраханская область и др.);

меры социальной поддержки не предоставляются педагогическим работникам, проживающим в городе, но работающим на селе (Алтайский край и др.);

меры социальной поддержки предоставляются работникам системы образования, проживающим только в сельской местности, за исключением рабочих поселков (поселков городского типа) (Астраханская, Оренбургская области);

устанавливаются требования к рабочему времени: работа в объеме не менее 0,75 ставки (Республика Адыгея, Воронежская область, Оренбургская область, Алтайский край);

меры социальной поддержки предоставляются только тем работникам, которые имеют постоянную регистрацию на территории субъекта РФ. Следовательно, гражданин, имеющий временную регистрацию, лишен этого права (Тамбовская область);

меры социальной поддержки устанавливаются только для педагогических работников государственных образовательных учреждений, исключая муниципальные (Ставропольский край, Оренбургская область, Краснодарский край);

при предоставлении мер социальной поддержки педагогическим работникам предъявляются обязательные требования к наличию высшего или среднего профессионального образования (Нижегородская, Белгородская области);

меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг гарантируются лишь тем педагогическим работникам, которые проживают в помещениях, предоставленных по договору социального найма в государственном или муниципальном жилищном фонде (Мурманская, Томская области). Между тем федеральное законодательство предусматривает предоставление мер социальной поддержки независимо от формы собственности жилищного фонда.

Наряду с этим, по данным территориальных организаций профсоюза, в субъектах РФ, где натуральные льготы неправомерно заменены на денежную компенсацию, педагоги, проживающие в сельской местности, не обращаются за получением субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Право сельских педагогов на жилищно-коммунальные льготы является правом, установленным законами федерального уровня по одному из вопросов обеспечения социальной защиты населения, который находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Следовательно, законодательство субъектов РФ по этому вопросу не должно противоречить федеральному законодательству и призвано обеспечивать единообразное применение федеральных правовых норм о порядке предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг специалистам в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Иное означало бы нарушение конституционных норм о равенстве прав граждан (статья 19) и запрете издания законов, отменяющих или умаляющих права гражданина (статья 55).

Закон РФ «Об образовании» в пункте 5 статьи 55 предусматривает, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации. Таким образом, Закон РФ «Об образовании» не предусматривает никаких ограничений указанного права педагогических работников в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), а в случае нарушения этого права педагоги могут обратиться в суд за его защитой.

III. Судебная практика по делам, связанным с оспариванием региональных нормативных правовых актов, и делам о взыскании средств по оплате жилого помещения и коммунальных услуг

Расширяется судебная практика по обжалованию региональных нормативных правовых актов, ограничивающих права работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

Решением Верховного суда Республики Марий Эл от 31 марта 2005 г. признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей норма Закона Республики Марий Эл «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилья и коммунальных услуг», исключающая из числа граждан, которым оказываются меры социальной поддержки, специалистов государственной и муниципальной системы образования, проживающих в поселках городского типа.

Положения Закона Алтайского края о замене натуральной льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг на ежемесячную денежную выплату в размере 200 рублей признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими. Право педагогических работников Алтайского края на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением (т.е. без внесения платы за жилье, отопление и освещение) подтверждено решением Алтайского краевого суда от 25 марта 2005 г. и определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 22 июня 2005 г. №51-ГО5-15.1. В настоящее время учителям Алтайского края льготы предоставляются в натуральном виде.

Решением Тверского областного суда от 25 июля 2005 г. признан недействующим с 1 января 2005 года пункт 1 статьи 3 Закона Тверской области «О ежемесячной денежной компенсации стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим и работающим в сельской местности, поселках городского типа (рабочих поселках)» в части выплаты педагогическим работникам ежемесячной денежной компенсации в размере 150 рублей.

Определением Верховного суда РФ от 10 августа 2005 г. №10-Г05-23 подтверждено право сельских педагогов Кировской области на натуральную льготу в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением, которая должна предоставляться без ограничения социальной нормой площади жилья, а также нормативами потребления по освещению. Суд указал, что такое же право имеют учителя, вышедшие на пенсию после 10 лет педагогический работы в сельской местности.

После вступления судебных решений в силу учителям Кировской области льготы предоставляются в натуральном виде. Многие педагоги обратились в суд с заявлениями о взыскании денежных средств, уплаченных ранее за жилье и коммунальные услуги. Решения принимаются в пользу работников, однако их исполнение остается весьма проблематичным.

Конституционный суд Республики Карелия решением от 15 сентября 2005 г. признал несоответствующими Конституции Республики Карелия положения пункта 3 статьи 6 Закона РК «Об образовании», которые ограничивали меры социальной поддержки педагогов пределами социальной нормы площади жилья, региональным стандартом оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативами потребления коммунальных услуг и топлива. Суд пришел к выводу, что оспариваемой нормой республиканского закона нарушаются социальные гарантии, предусмотренные федеральным законом, фактически изменяется объем льготы, гарантированный федеральным законодателем.

Определением Верховного суда Российской Федерации от 5 октября 2005 г. №75-ГО5-65 удовлетворено заявление прокурора Республики Карелия. Норма части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия «Об образовании» признана недействующей и не подлежащей применению в части ограничения права педагогических работников образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением пределами социальной нормы площади жилья. После вступления судебных решений в силу льготы предоставляются педагогам в натуральном виде, а также внесены соответствующие поправки в Закон Республики Карелия «Об образовании».

Решением Владимирского областного суда от 7 ноября 2005 г. частично признана недействующей статья 3 Закона Владимирской области «О предоставлении мер социальной поддержки по оплате за содержание и ремонт жилья, услуг теплоснабжения (отопления) и электроснабжения отдельным категориям граждан» (в редакции от 5 августа 2005 года). Теперь на педагогических работников, включая тренерско-преподавательский состав, не распространяются ограничения пределами социальной нормы площади жилья.

Определением Верховного Суда РФ от 1 февраля 2006 г. №86-ГО-307 указанное решение оставлено без изменения. Суд указал, что право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением (то есть без внесения платы за жилье, отопление и освещение) сохраняется за педагогическими работниками, проработавшими свыше 10 лет в сельской местности.

Определением Верховного суда РФ от 28 декабря 2005 г. №56-ГО5-178 отменено решение Приморского краевого суда о признании недействующим в части Закона Приморского края от 29 декабря 2004 г. №206-КЗ «О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края», и вынесено новое решение, которым признана незаконной и недействующей норма о денежной компенсации, выплачиваемой педагогическим работникам в сельской местности вместо льгот в натуральном виде.

Определением Верховного суда РФ от 28 декабря 2005 г. №64-Г05-139 оставлено в силе решение Сахалинского областного суда от 7 октября 2005 г. о признании недействующими пунктов 1, 2 части 1 статьи 2 Закона Сахалинской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий специалистов, работающих и проживающих в сельской местности на территории Сахалинской области». Указанным решением признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей норма о денежной компенсации расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в размере 1100 рублей в месяц вместо натуральных льгот.

Определением Верховного cуда РФ от 15 февраля 2006 г. №46-ГО5-3110 отменено решение Самарского областного суда и вынесено новое решение, которым признаны недействующими нормы пункта 1 статьи 7 и подпункт 3 пункта 1 статьи 7 Закона Самарской области от 11 марта 2005 г. №87-ГД «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области». Указанные нормы ограничивали право педагогов на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением пределами социальной нормы площади жилья и нормативами потребления по отоплению и освещению.

Определением Верховного суда РФ от 15 февраля 2006 г. №91-ГО5-1311 решение Псковского областного суда оставлено без изменений. Суд указал, что нормы Закона Псковской области от 5 апреля 2005 г. №427-ОЗ, предусматривающие предоставление скидки при оплате жилья и отопления, противоречат федеральному законодательству и нарушают права сельских педагогов, установив частичное, а не полное возмещение затрат на оплату жилья и коммунальных услуг.

Решением Верховного суда Республики Алтай от 7 марта 2006 г. признан недействующим со дня принятия Закон Республики Алтай от 7 июня 2005 г. №43-РЗ «О мерах социальной поддержки некоторых категорий работников, проживающих в сельской местности Республики Алтай» в части подпункта 1 пункта 1 статьи 1. Согласно данному подпункту закон распространялся на педагогов, работающих в государственных и муниципальных учреждениях образования, культуры и искусства, государственных учреждениях здравоохранения, социального обслуживания.

Суд установил, что нормы Закона Республики Алтай, устанавливающие меры социальной поддержки педагогических работников, проживающих в сельской местности, противоречат федеральному законодательству, ограничивают предоставленное этим работникам право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, вследствие чего следует признать недействующим подпункт 1 пункта 1 статьи 1 обжалуемого закона с тем, чтобы его действие не распространялось на педагогических работников, проживающих в сельской местности.

Определением Верховного суда РФ от 15 марта 2006 г. № 1-ГО6-213 оставлено без изменения решение Архангельского областного суда от 15 декабря 2005 г., которым признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзац 2 статьи 1, абзацы 4, 6 статьи 2, статьи 5 Закона Архангельской области от 22 июня 2005 г. №52-4-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)». Данные положения ограничивали право педагогических работников в сельской местности, вышедших на пенсию, на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением пределами социальной нормы площади жилья и нормативами потребления по отоплению и освещению. Суд указал, что право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением сохраняется за педагогическими работниками, проработавшими свыше 10 лет в сельской местности.

Решением Сыктывдинского районного суда Республики Коми от 31 октября 2005 г. №2-615/200514 признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункты 2.1 и 2.2 решения Совета муниципального образования «Сыктывдинский район» от 29 декабря 2004 г. №20/12-8 «О мерах социальной поддержки специалистам муниципальных учреждений образования» в части предоставления мер социальной поддержки специалистам образования (в том числе педагогическим работникам) муниципальных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности.

Суд указал, что поскольку порядок реализации права педагогических работников установлен федеральным законодательством, то орган местного самоуправления не имел права его изменять и ограничивать право специалистов образования (педагогических работников) на освобождение от квартирной платы и оплаты жилищных услуг в пределах регионального стандарта социальной площади жилья, а также в части предоставления льгот только специалисту образования без учета совместно проживающих с ним членов его семьи.

Кроме того, педагоги обращаются в суды с исковыми заявлениями о взыскании денежных средств по оплате жилья и коммунальных услуг и взыскании задолженности по жилищно-коммунальным платежам за прошлое время.

Так, решением мирового судьи судебного участка Новочихинского района Алтайского края от 29 июня 2005 г. с администрации Новочихинского района в пользу 17 педагогических работников Октябрьской средней школы взыскана задолженность по оплате жилья и коммунальных услуг и компенсации на приобретение методической литературы за период с 2000 по 2004 годы.

Решением Верховского районного суда Орловской области от 24 октября 2005 г. с администрации Верховского района в пользу десяти учителей взыскана задолженность по предоставлению льгот по оплате жилья и коммунальных услуг с октября 2002 года по апрель 2005 года.

Вступившие в законную силу судебные решения свидетельствуют о том, что действия педагогов по защите своих прав являются достаточно эффективными.

Как показывает анализ судебной практики, суды указывают на то, что право педагогических работников в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) не отменено и не изменено.

Статьей 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ установлено, что при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Принцип неухудшения положения граждан при принятии федеральных законов, затрагивающих их социальные права, неоднократно подтверждался и постановлениями Конституционного суда РФ. Федеральный законодатель вправе, как следует из статей 71 (пункты «в», «е», «з»), 39, 40 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, вносить изменения в ранее установленные правила предоставления льгот и компенсаций. Однако при внесении таких изменений, как вытекает из правовой позиции Конституционного суда РФ, должно быть обеспечено соблюдение положений Конституции Российской Федерации, закрепляющих, что Россия является демократическим правовым социальным государством (статья 1 часть 1; статья 7), в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанностью государства (статья 2); должен также соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 24 мая 2001 г. о проверке конституционности положений статей 1 и 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»).

Статьей 8 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. №189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до введения в действие Жилищного кодекса РФ.

В соответствии с гражданским процессуальным законодательством РФ (статья 251 ГПК РФ) гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (п. 2 ст. 19 Конституции РФ), следовательно, если федеральным законом гарантировано право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, то на всей территории Российской Федерации оно должно обеспечиваться без каких-либо ограничений.

Каждый учитель должен знать, что он имеет право обжаловать в суде нормативный правовой акт, который ограничивает и нарушает его законные права.

IV. Изменения в региональном законодательстве в результате работы территориальных организаций профсоюза и судебных решений

В некоторых субъектах РФ законы, ограничивающие права педагогических работников, подверглись изменению либо были отменены в результате судебных решений. Приняты новые нормативно-правовые акты, в подготовке которых активное участие принимали территориальные организации профсоюза.

Первоначально Законом Брянской области от 10 декабря 2004 г. № 92-З «О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан» предусматривалось, что педагогам, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа, взамен натуральных льгот устанавливается денежная компенсация в размере 2000 рублей в год. Однако 10 февраля 2005 г. прокурором Брянской области был принесен протест, и эта норма в отношении педагогических работников была признана недействующей как противоречащая федеральному законодательству.

13 мая 2005 года был принят Закон Брянской области №35-З «О возмещении расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, финансируемых из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области». В статье 2 указанного закона определено, что возмещению подлежат фактически понесенные расходы организациями, оказывающими услуги на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области.

Согласно статье 5 закона порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки сохраняется также за педагогическими работниками, вышедшими на пенсию, при условии, что они не менее 10 лет проработали в учреждениях, расположенных в сельской местности или поселках городского типа, и пользовались указанными льготами.

Законом Калужской области от 30 декабря 2004 №13-ОЗ «О мерах социальной поддержки специалистов, проживающих и работающих в сельской местности» права сельских педагогов на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением ограничивались пределами социальной нормы площади жилья. 27 июня 2005 года была принята новая редакция указанного закона. Теперь учителя, работающие в сельской местности, и проживающие с ними члены семьи имеют право на бесплатную жилую площадь, бесплатное предоставление услуг по отоплению и электроснабжению, а проживающие в домах без централизованного отопления – право на топливо, приобретаемое в пределах норм, установленных для продажи населению в соответствии с законодательством.

3 ноября 2005 года был принят Закон Алтайского края № 88-ЗС «О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)». Статьей 2 указанного закона предусмотрено, что расходы организаций, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, возмещаются органом, уполномоченным администрацией Алтайского края, на основании заключенных с организациями договоров. Таким образом, сельским педагогам Алтайского края льготы теперь предоставляются в натуральном виде.

Несмотря на то, что в регионах России законодательство, регулирующее вопросы предоставления жилищно-коммунальных льгот педагогам, приводится в соответствие с Законом РФ «Об образовании», очевидны проявившиеся упущения в работе законодателей субъектов РФ. Возможно, это является результатом того, что при работе над законопроектами не учитывается мнение территориальных организаций профсоюза.

Проблема по-прежнему остается актуальной, поэтому профсоюзным органам, как и самим учителям, необходимо активно отстаивать законные права и интересы работников в этой сфере.

Жанна ОСИПЦОВА, секретарь, заведующая правовым отделом ЦК Профсоюза работников народного образования и науки РФ, Сергей ХМЕЛЬКОВ, главный специалист по правовым вопросам