Болевые точки вертикали власти

Школа должна быть максимально приближена к потребителю

Вопрос об управленческой иерархии в системе образования один из самых сложных, причем не только в образовании, но и во всей Российской Федерации. Хотя уместно задать вопрос: а есть ли у нас федерация как таковая или мы все-таки живем в унитарном государстве? Случись что в моей школе, первая реакция многих – написать письмо сразу президенту, а мысль попробовать решить проблему на месте почему-то приходит в голову далеко не всегда. И это на самом деле указывает на наличие в системе управления целого ряда болевых точек.

Первая из них связана с разграничением полномочий федеральных органов власти, субъекта РФ и муниципалитета по вопросам управления образованием.

Начну с содержания образования. Напомню, что в свое время в Законе «Об образовании» были обозначены три компонента содержания образования – федеральный, региональный и школьный. Подразумевалось, что любой регион мог реально влиять на содержание образования на своей территории. Потом полномочия субъектов РФ в этой сфере убрали под лозунгом «За единое образовательное пространство!», а в результате регионы теперь считают себя пораженными в правах (самый яркий пример – Республика Татарстан с проблемой обучения на татарском языке).

При этом по умолчанию считали, что региональные особенности можно учесть за счет школьного компонента. Но школа ориентируется на примерные образовательные программы, утверждаемые на федеральном уровне, а вовсе не на рекомендации субъекта РФ. Словом, с разделением полномочий даже в плане содержания образования у нас сложилась не очень внятная ситуация.

Далее разделение полномочий по поводу финансирования школ. В принципе существует общепринятая норма: какой уровень власти принял решение, которое требует выделения дополнительных средств, тот и выделяет эти средства. Так ли это в образовании?

Решения о переходе на новые ФГОС принимаются на уровне Российской Федерации. И этот переход требует закупки новых учебников, переподготовки учителей. А кто финансирует эти расходы? Федерация? Нет, ответственность за них возложена на регионы и на школы, а Федерация оказывается в стороне.

Кроме того, в Законе «Об образовании в Российской Федерации» прописана норма, касающаяся дополнительного образования и воспитательной работы. Но до сих пор непонятно, кто за что платит, где тут сфера ответственности федеральной власти, а где – субъекта Федерации, муниципалитета и школы. То же касается и нацпроектов, которые приняты на федеральном уровне и построены в идеологии софинансирования, когда часть средств выделяет федеральный бюджет, а часть – региональный. Хотя расчеты норм также не вполне понятны. И так далее. Словом, не все у нас понятно в плане распределения ответственности бюджетов по уровням власти. Зачастую решения принимаются там, наверху, а платить за это должны те, кто внизу.

А вот еще одна болевая точка. Учредителями школ являются муниципалитеты. В этом плане ответственность за школу как за образовательную организацию лежит тоже на них. Но многие руководители роно говорят мне, что качество образования не находится в сфере их ответственности, поскольку у них нет никаких полномочий хоть как-то влиять на него. «Наше дело – материальная база и зарплаты учителей, – говорят они, – а содержание образования, методики преподавания, повышение квалификации педагогов не наша тема! Даже на школьный компонент мы не можем повлиять, потому что за него отвечает сама школа».

Между тем почти во всем развитом мире именно муниципалитет является главным хозяином по отношению к школе, поскольку до губернатора родители достучаться не могут, а вот местная власть им вполне доступна. Тем более что главу муниципальной власти избирают именно они, и если он не будет заботиться о школе, то рискует проиграть. При этом родителей интересуют не столько туалеты и столовые, сколько качество образования, следовательно, местная власть просто обязана влиять на него и всячески стремиться его повысить.

А у нас, к сожалению, муниципалитетам так и не удалось встать на ноги, местное самоуправление развито очень плохо. Из-за этого влияние родителей на школу сводится не к нормальному взаимодействию с ее руководством, а к какой-то героической борьбе. Чего быть не должно.

Кое-кто пытается объяснить это сложившимися за последние десятилетия традициями, дескать, наши муниципалитеты не заинтересованы помогать школе, так как выпускники после окончания учебы уедут куда-нибудь поближе к центру. Вот если бы они оставались, помогали своим трудом укрепить культуру и экономику своего села, поселка, города, тогда другое дело, можно было бы в них вкладываться. А так… В свою очередь сами выпускники резонно заявляют, мол, поскольку местная власть ничего не делала для нас, пока мы учились, и не собирается ничего делать, чтобы мы остались, надо уезжать туда, где есть шанс найти хорошую работу и жилье. И я сразу же вспоминаю слова бывшего президента Чувашской Республики Николая Федорова, который, выслушивая жалобы на ЕГЭ, якобы ставший насосом для перекачки лучших выпускников из провинции в столицу, резонно заметил: «А что вы сделали для того, чтобы оставить их у себя? Что вы предложили им такого, чтобы они согласились остаться?» И ведь правильно! Если власть хочет, чтобы народ никуда не уезжал, ей надо чем-то заинтересовать людей, что-то дать им. А наши чиновники почему-то предпочитают мыслить только в категориях кнута, забыв о пряниках. Мол, надо срочно вернуть принудительное и обязательное распределение выпускников, заставить молодых специалистов проработать несколько лет там, куда пошлют…

И тут стоит вспомнить о еще одной болевой точке: а насколько справедливы межбюджетные отношения в нашей стране? Вот собирают у нас налоги, с мест все уходит наверх, а там начинают распределять, кому сколько выделить. Но почему-то в итоге большая часть регионов оказываются дотационными, убыточными! И они вынуждены постоянно просить денег у федерального центра. В этом плане возникает острое непонимание между теми, кто что-то производит, но все равно оказывается нищим, и теми, кто мало чего производит, но всегда остается в выигрыше. Данную проблему пытались решать много раз, но так и не решили. Поэтому, обсуждая иерархию власти, надо понимать нормативную базу и финансовые потоки.

Ответственность за качество образования тоже болевая точка. Помните, была попытка сделать губернаторов ответственными за результаты ЕГЭ? И к чему это привело? Как только какой-нибудь губернатор опускался в рейтинге, он тут же вызывал к себе своего министра образования и ставил ему задачу – сделать так, чтобы на следующий год все было отлично! Хотя все мы понимаем, что качество образования повысить за короткое время просто нереально. Но ведь повышали! А как? Да очень просто – приписками и фиктивными методами. Грубо говоря, губернатору федеральная власть указала на недостатки, он, используя рычаги административного воздействия, напряг всех по вертикали, а виноватыми оказались учителя, которые не смогли научить детей и позволить им хорошо сдать экзамены. И эти же учителя потом пытались помочь ребятам сдать ЕГЭ, подсказать им, закрывали глаза на явные нарушения процедуры экзамена. Потому что их на это вынудили.

А вспомните, что бывает, когда в школу приходят представители всяких надзорных органов – пожарные, санитарные и так далее? Ни одна проверка не обходится без того, чтобы директору не влепили какой-нибудь штраф. Но почему именно его сделали крайним? Может быть, более справедливо эти штрафы переадресовать учредителю, который не смог или не захотел обеспечить качественный ремонт, электро-, тепло-, газо- и водоснабжение? Ведь если в школе нет положенного пожарного и санитарного оборудования, разве не лучше спросить, выделил ли муниципалитет на все это средства в необходимом количестве?

Опять же вспомните про сбор отчетности. Каждому первому чиновнику, от руководителя комитета образования муниципалитета и выше, вплоть до самых высот, может в любой момент прийти в голову мысль, а не затребовать ли информацию по положению дел в той или иной сети школ или отдельно взятой образовательной организации. И сразу же включается старый добрый механизм: тот, кто сверху, приказывает тем, кто под ним, «обеспечить предоставление информации в кратчайшие сроки!». Как говорится, это нужно сделать вчера. А в итоге делать все обязаны заместители директоров и их помощники из числа все тех же педагогов, которые вынуждены не спать ночами и готовить все массивы документов, чтобы представить их в лучшем виде. Хотя в подавляющем большинстве случаев они это делать не должны хотя бы потому, что почти вся информация уже собрана и есть в готовом виде, причем именно у тех, кто сидит там, наверху. Но им проще не делать что-то самим, а приказать сделать другим.

К сожалению, боюсь, что, если сейчас примут предложенные президентом поправки в Закон «Об образовании в РФ» по вопросам воспитания обучающихся, административная машина сработает точно так же. Моментально по всей вертикали будут спущены распоряжения – принять новые воспитательные программы с учетом текущей ситуации, отчитаться в такой-то срок, а мы потом проверим, как вы там работаете, правильно ли понимаете слова президента. И накажем, если покажется, что вы плохо воспитываете ваших детей.

Тут уместно вспомнить про всероссийские проверочные работы, которые тоже были задуманы вроде бы с благой целью – выяснить, в каких предметах и в каких темах существуют те или иные западания, чтобы потом проработать слабые места и вый­ти на нормальный уровень освоения программы. Формально неплохо выглядит, вот только система сработала опять же так, как она привыкла: на уровне Рособрнадзора решили эти работы провести, на школы взвалили всю нагрузку по их организации, результаты работ собрали, отправили наверх… А потом почему-то оказалось, что школы же во всем и виноваты, поскольку показали не то, что от них ожидали. Опять получилось: один придумал, а другой все сделал, да еще потом и в дураках остался.

Вспомните, как еще сравнительно недавно экс-министр просвещения Ольга Васильева пыталась укрепить вертикаль власти, мотивируя это тем, что у нее нет прямых рычагов воздействия на школы, а ей их иметь крайне важно. Хотя любому здравомыслящему человеку, работающему в системе образования, понятно: школы должны быть максимально самостоятельными, поскольку они приближены к реальным потребителям образовательных услуг, как это принято говорить. Только родители в тесном союзе с учителями и муниципальной властью способны создать такую модель школы, которая учитывала бы все национальные, культурные, религиозные, природные, климатические и другие особенности и была бы нацелена на поддержание максимально высокого качества образования и создание комфортных условий труда и учебы. А стремление подчинить всех федеральному центру не более чем попытка уйти от истинного федерализма в сторону унитарного государства. Но это, увы, шаг назад, уход от по-настоящему эффективной системы управления образованием.

Мне могут возразить, дескать, не только родители, но и государство в целом тоже может выступать в роли потребителя образовательных услуг. А значит, оно вправе диктовать свои условия каждой школе, формируя ей конкретный социальный заказ на подготовку ученых, солдат, инженеров, спортсменов и т. п. Такой сценарий действительно возможен, однако на практике государство реализует подобное право посредством совсем иных механизмов. Например, в США государство абсолютно не вмешивается в систему образования любого из 50 штатов. Тем не менее оно поддерживает деньгами из федерального бюджета те школы, которые согласны жить по его правилам. А кто хочет иного, пожалуйста, вы имеете на это право за ваш счет. И подобная система работает довольно эффективно.

Государство должно всегда оставлять за собой право открыто влиять на два процесса – подготовку и повышение квалификации учителя, а также содержание школьного образования. Это два столпа, на которых держится все образование. И конечно же, государство должно оценивать качество полученного выпускниками образования. Все остальное следует отдать регионам, муниципалитетам и школам. Как, собственно, оно и было задумано, но почему-то так до конца и не было реализовано.

Виктор БОЛОТОВ