На чтение: ≈ 30 мин.Федеральный закон №94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» стал притчей во языцех. В результате принятия этого закона и введения нового механизма реализации государственных закупок в бюджетной сфере путем проведения открытого конкурса школы, вузы, управления образования, научные учреждения столкнулись с существенными препятствиями и принципиальными ограничениями. В законе, разработанном для хозяйственных нужд, особенности образовательной деятельности не были учтены и, следовательно, не нашли своего отражения. Поэтому бюджетные учреждения не могут смириться с тем, что при выборе фирм для закупок тех или иных товаров, строительства, ремонта и обслуживания главным критерием становится цена.
Политика Минэкономразвития: за меньшие деньги – лучший продукт. Но это означает, что на рынок конкурсов может прийти любая организация и, снизив стоимость, выиграть конкурс. А какого качества будет этот продукт, никто не знает. Приходят на конкурс разные организации: и ООО, и О, сбрасывают цену, выигрывают и начинают выполнять тот или иной проект. Например, журналы «Мир русского слова за рубежом» или «Русский язык за рубежом» много-много лет издает Государственный институт русского языка имени Александра Сергеевича Пушкина. Но выигрывает конкурс совсем другая структура, она нанимает ученых, преподавателей, которые могут написать те или иные статьи. Естественно, институт оказывается где-то сбоку. Имеем ли мы в результате нужное качество? Нет. Мы, естественно, были обеспокоены этим, находили опять дополнительные средства, для того чтобы второй раз объявить конкурс, для того чтобы выиграл Государственный институт русского языка имени Пушкина.
Комментарий «УГ»На недавней итоговой коллегии Минобрнауки России министр экономического развития РФ Эльвира Набиуллина пообещала в ближайшее время предложить поправки в 94-й закон. Потребуется долгая и скрупулезная работа с депутатами всех уровней для того, чтобы изменить документ в части, касающейся тендеров и аукционов в системе образования: цена не должна быть определяющей в связи со спецификой деятельности этой сферы. Возникает вопрос: что делать с недобросовестными победителями конкурсов сейчас. Выход один: пунктуально и скрупулезно фиксировать все их промахи и подавать иски в суды. Конечно, это путь долгий, сложный, затратный, но единственно возможный для того, чтобы отвадить любителей легких бюджетных денег от сферы образования. Кроме того, необходимо сделать все, чтобы поставщиков выбирали сами учебные заведения. Для этого в школах должны появиться специалисты, умеющие проводить конкурсы, а сами школы – получить право на проведение таких конкурсов. Но для этого образовательные учреждения должны быть финансово самостоятельными. Вполне вероятно, что вопросы финансовой самостоятельности будут решаться проще после принятия закона о статусе учреждений.
У школ, которые вынуждены жить по 94-му закону, возникает немало сложностей. Например, если в конкурсе выиграла фирма, не способная выполнить строительные или ремонтные работы на высоком уровне, то под угрозой становится своевременная подготовка школы к очередному учебному году. Тогда к этому делу вынуждены подключаться бюджетные организации. На конкурсах по обслуживанию компьютерной техники часто выигрывают фирмы, которые заявляют цену, немыслимо низкую для того, чтобы выдерживать требуемый уровень, в результате исправность техники под большим вопросом. Образовательные учреждения очень часто проводят конференции, праздники, другие мероприятия, на которые раньше без всяких проблем выделяли средства различные организации. Теперь нужно проводить конкурс, и частенько в нем выигрывают организации, не имеющие никакого опыта в этих вопросах. При этом мероприятия все равно организует и проводит школа, а выигравшая фирма – сбоку припека, но деньги достаются ей, а не школе.
Если поначалу к фирмам, участвующим в конкурсах, предъявлялись высокие требования по качеству услуг, то нынче качество как таковое отошло на задний план: в конкурсе побеждает тот, кто просит за свою работу наименьшую цену. Коммерсанты, которые всегда стремились получить бюджетные деньги, сразу смекнули, в чем дело, и в конкурсах стали побеждать фирмы, не умеющие строить, ремонтировать, обслуживать. Но федеральных чиновников это, судя по всему, не беспокоит.
ЗА
Марина ЛУКАШЕВИЧ, заместитель директора Департамента комплексной координации программ в сфере образования и науки и организации бюджетного процесса Министерства образования и науки РФ: Сколько поправок ни принимай, ничего не изменится
Мы сейчас работаем с Минэкономразвития по внесению изменений в 94-й закон. В частности, эти поправки касаются и сферы образования, и сферы науки. Рассматривался вариант того, чтобы, например, сферу науки вообще вывести из-под действия закона, сделать отдельный законопроект. Но от этого решили отказаться, в том числе и из-за практики применения отдельного раздела, который есть у Минкультуры РФ. Могу сказать, что какие бы мы поправки ни предусмотрели в законе, они не будут помогать, что называется, нашей сфере, если не будут правильно применяться.
Игорь АРТЕМЬЕВ, руководитель Федеральной антимонопольной службы: 770 миллионов остались в казне
Когда система электронных торгов выйдет на проектную мощность, появится возможность экономить около триллиона рублей ежегодно. Если ввести подобную систему при продаже госимущества, можно будет также экономить не менее триллиона рублей. За 4 года было сэкономлено 770 миллионов рублей, то есть эти деньги остались в государственной казне. В то же время, если бы не было этих процедур, деньги ушли, а потом были бы поделены между недобросовестными чиновниками и соответствующими подрядчиками.
Мы хотим попытаться создать премиальное поощрение для тех, кто экономит для государства деньги. Премиальные должны выплачиваться в качестве бонусов в конце года. Этот вопрос мы уже обсуждаем с Минфином. С 1 января 2011 года у нас откроется новый общероссийский портал с поисковой системой, когда любой предприниматель сможет найти все аукционы по всей России. Это то, что прописано в Конституции РФ, – единое экономическое пространство.
Анна КАТАМАДЗЕ, заместитель директора Департамента стратегии социально-экономических реформ Министерства экономического развития РФ: Нет кадров – нет контроля
Я представляю экономический блок в Министерстве экономического развития. Мы, конечно, не смотрим за каждым в отдельности взятым конкурсом, котировками на закупку книг, на изготовление декораций, но мы знаем в целом ситуацию по стране, в том числе в разбивке по различным видам работ и услуг. Я могу сказать, что для нас основной параметр – тот эффект, которого мы добились за период действия закона. Это в первую очередь эффективное расходование бюджетных средств, которое выражается в абсолютных цифрах, сэкономленных федеральным бюджетом.
Только на федеральном уровне за период действия 94-го закона за счет простого применения прописанных в нем процедур было сэкономлено порядка 300 миллиардов рублей. Если сравнить 2007-й и 2008-й годы, то за первое полугодие 2007-го экономия составила 68 миллиардов, а за первое полугодие 2008-го – 120, и это для нас показатель.
Вообще, мне кажется крайне странным, когда мы говорим с такой легкостью о том, что закон надо убрать, что закон этот не для нас. У нас какое-то странное отношение к законодательству. В России бюджетные учреждения и органы власти вообще работают в ограниченных условиях не только по 94-му закону. Бюджетное учреждение – это не коммерческая структура для зарабатывания денег, это структура, которая создается для того, чтобы оказывать услуги, в первую очередь бесплатные услуги населению, и расходует она бюджетные средства. Но деньги надо расходовать экономно. Многие уважаемые люди почему-то исходят из того, что закон не предусматривает соотношение параметров «цена – качество», хотя это прямо прописано в законе. Более того, закон это детализировал.
Когда мы говорим о том, что закон превращается в регламент, в инструкцию, то он превращается в инструкцию только потому, что мы пытаемся сориентировать заказчиков в их деятельности, что закон процессуальный, процедурный, и чем более детально он опишет порядок действия заказчиков и поставщиков, тем всем будет понятнее, как работать. Это вообще такой стиль бюджетного законодательства.
Когда мы говорим о том, что надо взять и убрать закон, это все равно что сказать: давайте бюджетные учреждения выведем из подчинения Бюджетному кодексу. Понятно, что все государственные заказчики в той или иной степени находятся в сложных условиях, потому что нехватка профессиональных кадров не позволяет в должной степени отслеживать качество исполнения контрактов. Но это ведь вопрос не законодательства, это вопрос комплексный, вопрос бюджетной системы, в целом ее работы. Мы считаем, что есть базовые принципы законодательства о размещении заказов, сам заказчик формирует все требования, и нет никаких ограничений в том, чтобы сформулировать все качественные параметры того, что строится, что закупается вне зависимости от видов работ.
Михаил ЕВРАЕВ, начальник Управления контроля размещения государственного заказа Федеральной антимонопольной службы: У заказчиков отсутствует мотивация экономить средства
Федеральная антимонопольная служба поддерживает 94-й закон. Мы считаем, что он действительно имеет антикоррупционный характер, от него есть очень серьезный экономический эффект. Причем эффект – это не только экономия бюджетных средств, но и те результаты, которые получает государство, которые получает наше население. Если речь идет о спонсорских деньгах, о частных средствах, каждый может делать все, что считает нужным. Но если мы говорим о бюджетных деньгах, то должны быть процедуры. Вызывает удивление ситуация, когда заказчик не выставляет должных требований в своей документации, а потом говорит о том, что об этом забыл: давайте, дескать, поменяем контракт, потому что мы это не учли. А что тогда вообще за торги, зачем их делать, если потом можно произвольно менять контракт? 94-й закон воспринимается как определенная тяжелая обязанность, и многие думают: как бы разбить лоты, сделать одноименность так, чтобы вообще можно было торги не проводить. На самом деле во многом причины кроются не в 94-м законе, а в Бюджетном кодексе, потому что у заказчиков сейчас нет мотивации получать экономию, развивать конкуренцию. А когда получается экономия в конце года у заказчика, то у него возникают проблемы, потому что ему говорят: «Смотрите, вы деньги не все израсходовали. Значит, в следующем году вам режем бюджет».
Сегодня нет возможности перекинуть сэкономленные деньги на другие статьи расходов. Нет мотивации, и это самая большая проблема, потому что если бы была мотивация, то и к торгам подходили бы по-другому. На самом деле конкурс – это конкуренция, это возможность выбрать лучшее.
94-й закон – это не только возможность получать лучший результат и не только экономия бюджетных средств, это еще и борьба с коррупцией. Страна поражена коррупцией: мы занимаем в мире 128-е место из 159. К сожалению, у нас коррупция есть в любой сфере подрядов. Если не будет конкурсных процедур, это явление, к сожалению, начнет развиваться.
Я могу сказать, что практически в 80-90 процентах случаев, когда мы разбираемся с теми или иными проблемами, оказывается, что никакие изменения в 94-м законе не нужны, а вопрос решается совсем по-другому – грамотно составленной документацией и тем, как заказчик проводит торги.
ПРОТИВ
Григорий БАЛЫХИН, председатель Комитета ГД РФ по образованию: Цена не определяет качество
Я, еще работая в Рособразовании, встречался с разработчиками этого закона, держал их у себя в кабинете по четыре часа и доказывал, что цена – не главный критерий при определении победителя в конкурсе. Они мне доказывали, что этот закон – борьба с коррупцией. В результате что получается? МГУ ведет многолетние работы, но какая-то фирма берет с сайта результаты победителя конкурса МГУ, снижает цену на следующий год и выигрывает. Но потом работники фирмы звонят в МГУ и говорят: мы вам предлагаем такую-то долю, а вы выполняете за это такие-то работы по проекту. В год Рособразование проводило три с половиной-четыре тысячи конкурсов на федеральном уровне. Мы внесли уже порядка пяти поправок в 94-й закон, но не все так просто.
94-й закон создает проблемы не только для образовательного сообщества. О парадоксах применения закона в близкой образованию сфере культуры говорят и работники библиотек, музеев, театров.
Алексей БЕКТАШЕВ, заместитель начальника управления методического, информационно-аналитического обеспечения и экспертизы госзакупок Комитета экономического развития, промышленной политики и торгов Санкт-Петербурга: Победить в конкурсе может и сумасшедший
Не надо выдумывать ничего нового, в мире уже все изобретено. Нужно создать конкурентноспособную процедуру госзакупок европейского типа – систему двухэтапного конкурса с внятными и стандартными требованиями к участникам торгов, только тогда может быть наведен порядок. В результате чересчур жесткой антимонопольной политики доступ к государственным закупкам получили непрофессионалы. Еще год проведения таких аукционов, и госзакупок не останется в принципе. Сейчас госзаказчик поставлен перед дилеммой: либо он выбирает внятного подрядчика с нарушением норм и достигает качественного выполнения работ, либо организует в соответствии с нормами аукционы, в которые полезут непрофессионалы, криминальные элементы, и никакого результата не будет. Нельзя регистрировать на электронные аукционы кого попало, как это происходит сейчас. В итоге любое физическое лицо, даже фактически недееспособное, даже находящееся на учете в психоневрологическом диспансере, имеет право участвовать в аукционе. Может прийти со справкой из ПНД на конкурс по ремонту школы, спокойно участвовать и даже выиграть.
Светлана ДЕМИДОВА, сотрудник бывшего Рособразования, отвечавшая за работу с субъектами Российской Федерации по приоритетному национальному проекту «Образование» и в рамках ФЦПРО: За меньшие деньги – лучший продукт?
Политика Минэкономразвития: за меньшие деньги – лучший продукт. Но это означает, что на рынок конкурсов может прийти любая организация и, снизив стоимость, выиграть конкурс. А какого качества будет этот продукт, никто не знает. Приходят на конкурс разные организации: и ООО, и ЗАО, сбрасывают цену, выигрывают и начинают выполнять тот или иной проект. Например, журналы «Мир русского слова за рубежом» или «Русский язык за рубежом» много-много лет издает Государственный институт русского языка имени Александра Сергеевича Пушкина. Но выигрывает конкурс совсем другая структура, она нанимает ученых, преподавателей, которые могут написать те или иные статьи. Естественно, институт оказывается где-то сбоку. Имеем ли мы в результате нужное качество? Нет. Мы, естественно, были обеспокоены этим, находили опять дополнительные средства, для того чтобы второй раз объявить конкурс, для того чтобы выиграл Государственный институт русского языка имени Пушкина.
У нас всегда законодательство общее для всех случаев жизни: никаких исключений оно не предусматривает. Сделать мы ничего не можем, поэтому бьемся как рыба об лед для того, чтобы было меньше потерь, чтобы государственные деньги давали соответствующее качество продукта, который мы заказываем.
Перекресток мнений
Вячеслав ЕРЕМЕЕВ, председатель совета лицея №18, Калининград: Барьер на пути к новой школе
Я четыре года представляю интересы родителей, являясь председателем совета лицея №18 города Калининграда, в котором учатся две мои дочери – Анастасия и Александра. Сегодня многие школы ведут бесконечную борьбу с недобросовестными подрядчиками и поставщиками, которые выиграли аукционы благодаря снижению стоимости до абсурдно низкого уровня. Выиграв аукцион, привлекают неквалифицированную рабочую силу, используют некачественные материалы, затягивают сроки выполнения работ. А ведь у школ всего полтора месяца для подготовки к новому учебному году. Расторжение контрактов, суды, проведение повторных конкурсных процедур ставят под угрозу начало учебного года, доводят до нервного срыва школьную администрацию и приводят к снижению качества выполняемых работ. Сама идея 94-го Федерального закона мне импонирует, но, столкнувшись с реалиями, думаю, что необходимо изучить проблему и внести соответствующие коррективы.
Игорь АФОНИН, директор лицея №27, Брянск: В законодательстве сквозняк
Сегодня кормить школьников разрешено частным предприятиям. 94-й закон регламентирует их участие в конкурсе за право обеспечивать брянские школы горячим питанием. Главное условие любых торгов – это цена услуги. Выигрывает тот, кто предлагает самую низкую. Теперь смотрите: комбинат школьного питания – это, как мы уже с вами отметили, муниципальное предприятие. Так или иначе, а снизить стоимость обеда такому участнику торгов не удастся. Частному предприятию для участия в торгах необходимо лишь наличие лицензии на право оказывать подобные услуги. О затратах частника никто не спрашивает. Потому он может демпинговать сколько угодно. По условиям конкурса частное предприятие подписывается под определенными финансовыми обязательствами. Но чем меньше сумма, тем быстрее кончаются деньги. Кончиться они могут и через месяц, и в середине года. А кормить детей надо! Следовательно, опять торги. И так до бесконечности!
Приблизительно такая ситуация сложилась в некоторых школах и детских садах в период прошлогодней ремонтной кампании. Строительные фирмы-подрядчики отчаянно демпинговали, выигрывали торги, а затем исчезали с объектов, оставляя растерянных директоров с крышами, которые текут, и батареями, которые капают. Эти фирмы, безусловно, призывали к ответу, заносили в черный список недобросовестных подрядчиков. Конечно, с ними судились, но время шло, поскольку арбитражный суд – дело затяжное и хлопотное. В минусе оставались плачущие директора все с теми же крышами и батареями… Подобного едва удается избегать при решении вопроса о школьном питании.
Конечно, зарабатывать на здоровье детей решится не каждый частный предприниматель, но подобные сквозняки в законодательстве все-таки серьезно тормозят дело.
Сергей СЕДЫХ, директор лицея №5, Воронеж: Дешево хорошо не бывает
Два года назад я через конкурс проводил ремонт крыши. Один из подрядчиков сбросил во время конкурса 60 тысяч рублей и соответственно выиграл, потому что меньше никто не предложил. Потом выяснилось, что он ИП (индивидуальный предприниматель), у которого не было ничего и с которым мы, пока делали крышу, ругались очень сильно. Он сначала попытался завезти плохой, зато очень дешевый материал. Потом скандалил, что не будет всю крышу перекрывать, что «вот тут нормально, и надо сверху немного прикрыть», и все. Ну и так далее. А когда в конце концов все работы были сделаны, он потребовал дополнительные деньги. После отказа мы долго судились. В подобных случаях директор – главный заказчик, и это налагает на него определенные обязанности.
Конечно, аукционы предполагают хоть какие-то гарантии, и можно надеяться, что подрядчик побоится потерять те деньги, которые он уже внес, а значит, будет более ответственно относиться к работе. Но, с другой стороны, существует проблема очень низкой начальной суммы, то есть, если вы покупаете что-то стоимостью свыше 100 тысяч рублей, это уже надо выставлять на конкурс. Почему? Ведь понятно, что построить школу, которая стоит больше десятка миллионов, – это очень серьезно, и конкурс необходим. А купить за 200 тысяч элементарные наглядные пособия – конечно, это несравнимо.
Управление муниципального заказа мало за что отвечает. В прошлом году мы столкнулись с такой ситуацией: фирма выигрывает конкурс, с ней надо заключать контракт, но уже после того, как она выиграла, выясняется, что у нее просроченная лицензия и фирма вообще не имеет права работать. Оказалось, что по 94-му закону управление муниципального заказа не имеет права на стадии муниципального заказа проверять потенциальных заказчиков. Вопрос: тогда для чего все это устраивается?
Но самый главный момент: не бывает качественно и дешево. Лучше всего золотая середина. А в этом законе, на мой взгляд, нет возможности соблюсти эту середину.
Любовь ПАВЛОВА, директор Ермолинской школы, деревня Ермолино, Новгородский район, Новгородская область: Слишком долго
Чтобы в школе можно было производить ремонтные работы, необходимы тендеры и аукционы. Поскольку у нас муниципальное образовательное учреждение, то объявление и проведение подобных аукционов осуществлялось через администрацию муниципалитета и службу заказчика. Школа только подавала заявки. Ремонтов у нас было за последние годы два. В аукционе участвовали несколько организаций, и организация, которая выиграла тендер, все работы произвела добросовестно. И все было бы прекрасно, если бы не наше постоянное волнение по поводу сроков. Оказалось, что процедура организации работ по тендеру занимает довольно долгое время. Сначала муниципальные власти должны дать объявление в газете о проведении аукциона. Потом через определенное время проходит сам аукцион. Затем поступают средства на ремонтные работы, но они приходят не все одновременно. Так что ремонт был закончен, что называется, только-только к 1 сентября. Полученный опыт заставил нас просить о проведении аукционов в более ранние сроки. Так, второй аукцион по ремонту школьного крыльца прошел в апреле, и только благодаря этому работы были закончены к 10 августа.
Выбор читателей
Комментарии