АУ, осторожнее на переходе! Закон принят. Как минимизировать потери?

Много споров было о том, нужны или не нужны образованию автономные учреждения как новая организационно-правовая форма, которую усиленно продвигали чиновники и реформаторы. В результате закон об АУ был принят, и теперь уже необходимо говорить о том, как может быть осуществлен переход ОУ к АУ без потерь для педагогических коллективов. Об этом рассказывает Жанна Осипцова, секретарь ЦК профсоюза, заведующая правовым отделом.

В плане стратегии развития образования у нас появились такие новые документы, как «Национальная доктрина образования», «Модернизация российского образования до 2010 года», «Приоритетные направления развития образовательной системы», и в этих стратегических документах стали появляться вопросы, связанные с изменением организационно-правовых форм. Ключевым моментом, который стал поворотным в этой проблематике, стало в 2003 году вынесение Минфином РФ на обсуждение Правительства РФ предложений о принципах реструктуризации бюджетного сектора экономики в РФ. В этом документе были однозначно определены основные направления реструктуризации, среди них – передача ОУ с федерального уровня на региональный, в качестве одного из стратегических направлений реструктуризации было обозначено преобразование существующих государственных муниципальных ОУ в иные организационно-правовые формы. В соответствии с докладом Минфина РФ должно было осуществляться программирование деятельности Правительства РФ по некоторым направлениям социально-экономического развития, и уже началась разработка конкретных законопроектов. На том этапе речь шла о специализированных государственных муниципальных некоммерческих организациях (ГМАНО).

В 2005 году обсуждения продолжались, в них участвовали и задавали тон в основном, конечно, экономисты, ибо речь шла о взаимоотношениях государства и его агентом – ОУ – по оказанию образовательных и иных бюджетных услуг. Обсуждение уже имело вектор автономизации ОУ и предоставлении им большей экономической и финансовой свободы, но уже в рамках государственного и муниципального сектора. На определенном этапе появились два законопроекта: проект федерального закона «Об автономных учреждениях» и проект федерального закона «О государственных муниципальных автономных некоммерческих организациях». Мы участвовали в обсуждении этих документов, давали свои экспертные заключения, но в 2005 году работа над законопроектом «О ГМАНО» была приостановлена, заморожена, по информации МЭРТа, его специалисты посчитали, что принятие такого закона может лишить государство части его собственности. Специалисты признали, что введение такой формы влечет за собой гораздо большие риски, нежели введение АУ. От идей приватизации мы прошли путь до изобретения такой новой формы, нового типа учреждения, как автономное учреждение, но все же в рамках государственного и муниципального сектора. Это очень большое достижение, поскольку на самом деле была серьезнейшая опасность выхода системы образования за пределы государственного и муниципального сектора.

Сегодня уже общеизвестно, что закон «Об АУ», по сути, носит рамочный характер и распространяется на все сферы бюджетного сектора: образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт, наука.

Для того чтобы этот закон на самом деле работал и была возможность его применения, необходимо разработать и принять нормативно-правовые акты как на федеральном, так и на региональном, муниципальном уровнях. Сейчас на федеральном уровне по распоряжению Правительства РФ готовится 8 проектов постановлений, которые направлены на обеспечение реализации этого закона. Среди этих восьми проектов постановлений два – ключевые. Это проект постановления об определении видов особо ценного движимого имущества: без определения видов особо ценного движимого имущества вообще не может идти даже речи об изменении типа существующего учреждения. Второй проект постановления – об определении формы предложения об изменении типа существующего учреждения. Среди восьми документов есть и такой интересный, как перечень типов учреждений, статус которых не может быть изменен на статус автономных К большому сожалению, наши неоднократные обращения в Министерство образования и науки РФ с просьбой предоставить нам возможность ознакомиться с проектом готовящегося постановления и высказать свою позицию по этому вопросу не нашли отклика у его руководителей. Такая же ситуация и с Рособразованием, которое, в соответствии с федеральным законом «Об АУ» будет готовить предложения по изменению типа существующих учреждений образования.

Благодаря тому, что наш профсоюз, Российский союз ректоров, Комитет по науке и образованию ГД РФ на стадии обсуждения законопроекта и подготовки его ко второму чтению заняли принципиальную позицию, а территориальные профсоюзные организации провели акцию с требованием переноса сроков рассмотрения этого законопроекта, удалось перенести рассмотрение на сентябрь 2006 года. Мы подготовили ко второму чтению свою таблицу поправок, и некоторые наши позиции, предложения, которые профсоюз оформил в этой таблице, нашли отражение в тексте закона. Принципиальные моменты, связанные с реализацией этого закона, которые появились на стадии его рассмотрения во втором чтении, связаны с обеспечением принципа добровольности, коллегиальности и прозрачности деятельности автономных учреждений. Это три важнейших принципа, и они в тех или иных механизмах нашли свое отражение. В соответствии с принципом добровольности ни одно муниципальное учреждение не может быть силой, с помощью административных рычагов переведено в статус автономного учреждения. Все может быть сделано либо по инициативе коллектива, либо при согласии на такую инициативу, которую проявит собственник или учредитель этого учреждения. Другое дело, что проблема, которая возникла, очень серьезно обсуждалась при проведении взаимных консультаций в профильном комитете ГД РФ, в Комитете ГД РФ по собственности, связана с вопросом, кто же добровольно должен все это реализовывать, какой орган управления учреждением должен обеспечивать соблюдение принципа добровольности. В законе осталась позиция о том, что на изменение типа учреждения должен давать согласие высший коллегиальный орган учреждения при его наличии. Наше предложение относительно того, что согласие должно давать общее собрание-конференция трудового коллектива или коллектива работников, к сожалению, в таком виде отражения в законе не получило, но общее собрание-конференция, ученый совет вуза все же считаются органом управления автономным учреждением, эти позиции обязательно должны быть отражены в уставе государственного и муниципального учреждения. Именно сейчас нам необходимо провести серьезную работу по анализу уставов образовательных учреждений, обратив внимание на то, как там прописаны механизмы управления, структура, его органы, их компетенция, полномочия и так далее. Изменения в устав, как, собственно, и сам устав, принимаются на общем собрании или конференции. То есть в любом случае, когда будет приниматься решение или проявлена инициатива, связанные с одобрением решения об изменении типа существующего муниципального учреждения, вопрос все равно будет решаться на общем собрании или конференции работников. Потому что любые изменения, вносимые в устав, рассматриваются этим высшим органом управления.

Проблема заключается в том, что в законодательстве об образовании все вопросы, связанные с регулированием порядка управления образовательным учреждением, прописаны недостаточно четко и недостаточно конкретно. Мы попытались в этом отношении ссылаться на Закон «О некоммерческих организациях», но к нам не захотели прислушаться. Причем мы постоянно говорим пока о вузах. Но в отношении школ и дошкольных учреждений ситуация другая. Тут основные вопросы, связанные с регулированием и внесением изменений в уставы, должны фиксироваться непосредственно в уставе образовательного учреждения.

Относительно прозрачности и порядка управления можно сказать, что в автономных учреждениях предусмотрено введение такого органа, как наблюдательный совет, его функции различны и четко прописаны в законе «Об АУ», важно, что этот орган управления АУ наделяется полномочиями по решению широкого круга важных и принципиальных вопросов по управлению имуществом, целого комплекса других вопросов. В соответствии с Законом «Об АУ» в состав наблюдательного совета могут входить представители работников государственного и муниципального учреждений, они могут составлять до одной трети состава наблюдательного совета. Порядок формирования наблюдательного совета, порядок направления этих представителей и прекращения их полномочий должны быть четко прописаны в уставе. Мы не должны упустить эти моменты, потому что, наверное, выбор представителя коллектива в наблюдательном совете, имеющего возможность представлять его интересы и от имени первичной профсоюзной организации, действующей в учреждении и объединяющей большинство работников, имеет очень большое значение в плане участия профсоюзной организации в управлении и регулировании деятельности АУ.

На базе Высшей школы экономики Общественная палата РФ и ее комиссия по вопросам интеллектуального потенциала нации провела семинар «О реализации Федерального закона «Об АУ». Обсуждения, которые состоялись в рамках семинара, однозначно и четко показали, что после принятия этого закона его применение и реализация – дело отдаленного будущего. Пока на федеральном уровне затягивается разработка необходимой нормативно-правовой базы, регионы тоже пока не торопятся с этим, хотя в Республике Татарстан уже идет серьезная работа по подготовке региональных нормативно-правовых актов для реализации этого закона. Получается, что на федеральном уровне с этим медлят, а регионы начинают форсировать эту ситуацию. На семинаре было выявлено, что проблем, связанных с реализацией этого закона, еще очень и очень много. Даже если будут определены перечни типов учреждений образования, которые могут стать АУ, даже если будут приняты все остальные, предусмотренные им распоряжения и постановления Правительства РФ, региональные и муниципальные нормативные акты, вопросов останется еще очень и очень много, и достаточно серьезных вопросов.

Сегодня есть несколько важных вопросов, которые нужно решить. Это вопросы, связанные с порядком формирования и финансирования государственного заказа для АУ. Даже в отношении действующих государственных бюджетных учреждений у нас пока нет такого порядка, а уж в отношении АУ это тем более большая проблема, учитывая то, что АУ будет финансироваться, в отличие от бюджетных учреждений, через субсидии или субвенции в форме сметного финансирования (путем утверждения сметы доходов и расходов). Есть проблема содержания материально-технической базы АУ, ресурсного капитала, порядка создания наблюдательного совета, функциями органа управления в самом АУ, регулирования трудовых отношений, пенсионной системы, налогообложения, лицензирования и аккредитации, аттестации, прозрачности и аудита. То есть вопросов очень и очень много.

Апологеты идеи АУ упирают на то, что форсировать все процессы, связанные с изменением типа учреждения, сейчас нет ни оснований, ни необходимости. Они исходят из того, что важнейшим условием для принятия решения об изменении типа учреждения должна быть готовность коллектива и менеджмента, управления учреждением к переходу на это изменение и к работе в новых условиях, которые представляет АУ. То есть нужна прежде всего заинтересованность коллектива и менеджмента в том, чтобы перейти на эту новую форму работы в таких сложных социально-экономических условиях, в которых мы существуем.

В соответствии с действующим гражданским законодательством АУ будет все же оставаться государственным и муниципальным учреждением, а собственником имущества – государство и муниципальное образование. Даже при том, что снимается субсидиарная ответственность государства по обязательствам АУ, никакой приватизации и никакого банкротства быть не может, это четко и однозначно прописано в гражданском законодательстве.

В отношениях трудовой сферы мы обратили внимание в наших рекомендациях, что в плане урегулирования трудовых отношений, изменения типа учреждения ничего существенного не произойдет. Это не новая организационная форма, не реорганизация, это изменение типа существующего учреждения. Трудовые отношения с работниками как были, так и продолжаются. Коллективный договор, несмотря на то что изменится наименование учреждения, будет действовать до окончания того срока, на который он был заключен.