На чтение: ≈ 20 мин.Обреченные на бюджет
Тот факт, что наша школа ныне находится в нищете, не требует объемных доказательств. Приведем всего одну иллюстрацию. Как сообщает Мосгоркомстат, среднемесячные денежные доходы москвичей в I полугодии 2002 г. составили 12 тыс. 316 руб. При этом наиболее низким был уровень заработной платы именно в организациях образования – 4 тыс. 656 руб. (для здравоохранения, физкультуры и социального обеспечения – 5 тыс. 205 руб., для организаций науки и научного обслуживания – 5 тыс. 580 руб.). Таким образом, в богатой Москве зарплата в образовании стала уже почти втрое меньшей, чем средняя по городу.
Однако причины нищеты школы, по нашему убеждению, лежат вовсе не в “непросвещенности правителей” (президента, премьер-министра, пресловутых Грефа, Чубайса или Кудрина и т.п.), которые якобы не поднялись на достаточную интеллектуальную высоту, дабы распознать “приоритетность образования” и вкладывать в него все большие – и большие – и еще большие! – деньги. Правители, на мой взгляд, нынче достаточно вменяемые. И именно поэтому, note bene, они и не ведут политики, направленной на неэффективное расходование больших бюджетных денег.
Кроме того, есть и другая, объективная сторона проблемы. А именно: у “правителей” (бюджетораспределителей) денег существенно меньше, чем у населения. (См. таблицу). Отсюда следует несколько кратких, но принципиальных выводов.
Во-первых, объемы средств, обращающихся в бюджетной системе страны, составляют лишь порядка 1/4 от ВВП. И сегодня вся экономическая политика строится на понятном стремлении к росту ВВП, но этот рост не должен – и не может – сопровождаться значительным опережающим ростом бюджета. То есть и сегодня, и в будущем у людей денег будет все больше, чем у государства.
Во-вторых, для школьного образования важна именно картина территориальных бюджетов, а в части расходов на образование они дошли до значения порядка 21-22%, и нет никаких оснований ожидать их качественного роста. Хотя разброс значений этой величины от региона к региону колеблется от 6% до 43% (!), в целом здесь не нужно иметь особых иллюзий, ибо корреляционный анализ трезво убеждает в наличии четкой тенденции: чем выше уровень доходов субъекта Федерации на одного жителя, тем ниже доля расходов на образование на одного учащегося (школьника).
Вся привычная логика и политика, все законодательство, практика и привычки непреклонно оставляют наше школьное образование только и исключительно в бюджетном секторе. “Бюджет, только бюджет, ничего, кроме бюджета” – вот кредо и клятва нашей школьной образовательной политики.
Но если нам скажут, что образование есть главнейшее, необходимейшее благо для человека и что государство должно предоставить его каждому, причем только за “общие”, public (бюджетные) деньги, то можно спросить: а жилье? а здоровье? а медикаменты?
Более того – а продукты питания? Даже во все советские годы, за исключением пары лет военного коммунизма, даже в Сев. Корее и Кампучии, при наличии всяческих госдотаций на продукты и на сельское хозяйство, никому все же не приходило в голову выдавать продукты людям бесплатно (то есть финансировать их исключительно за счет бюджета). Ибо всякому ясно, что полностью изъять составляющую частных, “живых” денег из сферы производства и оборота продуктов питания есть синоним смертного приговора сельскому хозяйству и пищевой промышленности.
Проблемы реального роста внебюджетных средств в школе и расширения сектора платных образовательных услуг
В условиях кардинальной и, на обозримую перспективу, неизбывной недостаточности бюджетных финансов реальным ресурсом роста школьной экономики являются внебюджетные средства. Доходы, получаемые школой за счет законной предпринимательской деятельности, могут оказаться весьма значительны (в принципе по порядку сопоставимы с объемами текущего бюджетного финансирования школы). Здесь вряд ли на первый план сможет выйти непрофильная, не-образовательная деятельность школ (сдача в аренду помещений, продажа изделий, произведенных на базе школьных мастерских и т.п.). Речь следует вести о собственно образовательной, профильной деятельности школ, то есть по продаже собственно образовательных услуг. По логике же действующего законодательства “основные” образовательные услуги школы (то, что она делает в рамках бюджетно финансируемого государственного образовательного стандарта = государственного учебного плана) продаже не подлежат. Следовательно, должны иметься в виду платные дополнительные образовательные услуги.
Но с дополнительными образовательными услугами дело обстоит не так просто.
Политическая основа
Казалось бы, необходимость активизации законного привлечения образовательными учреждениями внебюджетных дополнительных средств сегодня, в том числе на высшем политическом уровне, не вызывает сомнений.
В президентском послании Федеральному Собранию (апрель, 2001) стоит: “Мы должны четко разграничивать сферу бесплатного образования, сделав доступ к нему справедливым и гарантированным, и платного, дав ему адекватную правовую основу”. В своем выступлении на Госсовете РФ (29.08.2001) В.В.Путин сказал: “Сегодня развивается и платное образование, которое должно наконец получить адекватную правовую и организационную форму. Если уж оно и платное, то тогда это должно быть абсолютно прозрачным и понятным”.
В числе важнейших поручений, данных Правительству РФ по результатам Госсовета (от 14.09.01), президент страны указал: “<… п.1, дефис 3> разработать меры по стимулированию привлечения в систему образования внебюджетных средств и повышению эффективности их использования”.
В реальности все эти высокие политические установки реализуются в очень малой мере. Рассмотрим ряд конкретных проблем.
Проблема договорной цены. Правовая база и неправовая практика
Уже отмечалось, что одним из важных направлений привлечения внебюджетных средств в государственные и муниципальные образовательные учреждения дошкольного и общего образования является оказание названными учреждениями платных дополнительных образовательных услуг. На основании ст. 38 Закона РФ “О защите прав потребителей” правила оказания отдельных видов услуг утверждаются Правительством Российской Федерации.
Принимая также во внимание соответствующие нормы Гражданского кодекса РФ и федерального законодательства об образовании, постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505 были утверждены “Правила оказания платных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего образования”. В соответствии с п. 18 указанных Правил “стоимость оказываемых образовательных услуг в договоре определяется по соглашению между исполнителем и потребителем”, то есть между школой и родителями.
Эта же норма вошла в приказ Минобразования “Об утверждении Примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования”.
Вместе с тем в последнее время, уже после издания постановления правительства N 505, органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в ряде территорий приняли нормативные акты, фактически вводящие административное ценообразование на соответствующие платные дополнительные образовательные услуги. Типичным нарушением, в частности, является установление почасовых или иных тарифов цен на услуги, а также прямое либо косвенное установление лимитов оплаты труда работников образовательных учреждений, ведущейся из внебюджетных средств.
Например, в Рязани (решение Рязанского городского совета (от 17 января 2002 г., N 14) “Об утверждении предельных тарифов на один час платных услуг, оказываемых муниципальными образовательными учреждениями г. Рязани”) была утверждена следующая удивительная таблица.
Примечание. Цена на платные услуги для 1 человека в месяц (Z) должна рассчитываться по формуле:
Т х N
Z = √√√√√√√√,
N1
где:
Т – предельный тариф на 1 час платных услуг (руб. – коп.),
N – количество часов на оказание платной услуги в месяц (руб. – коп.),
N1 – количество человек в группе (списочный состав) (чел.).
В преамбулах подобных актов органов местного самоуправления нередко содержатся ссылки на п. 1 ст. 31 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, согласно которому “органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги)”.
Здесь следует, однако, отметить, что, согласно п. 1 ст. 424 Гражданского кодекса РФ, “исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами”. Органы местного самоуправления к государственным органам не относятся, а образовательные услуги не входят в Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239).
Может показаться, что здесь имеется правовая коллизия. На деле никакой жесткой коллизии нет. В комментариях на закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” юристами резонно отмечается следующее: “Хозяйственная деятельность местных органов представляет собой сложную картину из-за определенных противоречий между режимом управления муниципальной собственностью, установленным данным законом и федеральным законодательством. Муниципальная собственность как самостоятельная форма собственности в основной массе действующих законов не упоминается, что приводит к произвольному толкованию местными органами своих хозяйственных полномочий в условиях общего правового режима регулирования рыночных отношений. В частности, условия регулирования цен и тарифов по видам продукции, товарам и услугам не могут устанавливаться органами местного самоуправления без учета соответствующих федеральных актов о регулировании ценообразования”.
Из всей совокупности приведенной федеральной законодательной базы следует, что административное регулирование ценообразования платных дополнительных образовательных услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями общего и дошкольного образования, неправомерно. Цена на дополнительные платные образовательные услуги может регулироваться только договором между исполнителем и потребителем данных услуг. Но на деле часто все происходит иначе…
Неправовая практика лицензирования
Неправомерные действия территориальных властей в отношении платных образовательных услуг, оказываемых школами, не ограничиваются незаконным регулированием цены этих услуг. Вплоть до настоящего времени в ряде субъектов РФ органы управления образованием и лицензирующие органы фактически требуют от образовательных учреждений, ведущих данную деятельность, обязательного прохождения по ней процедуры лицензирования.
Однако Закон Российской Федерации “Об образовании” не предусматривает обязательности наличия лицензии у общеобразовательных учреждений для реализации дополнительных образовательных программ различной направленности – за пределами основных образовательных программ, определяющих статус данных учреждений. В статье 26 “Дополнительное образование” закон говорит о “соответствующих лицензиях” лишь для образовательных учреждений дополнительного образования (ст. 26, п. 2). Аналогично и в статье 45 “Платные дополнительные образовательные услуги государственного и муниципального образовательных учреждений” не содержится требование наличия лицензии на оказание данными учреждениями соответствующих услуг.
Согласно действующему “Положению о лицензировании образовательной деятельности”, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации (от 18 октября 2000 г. N 796), “не подлежит лицензированию: образовательная деятельность в форме разовых лекций, стажировок, семинаров и других видов обучения, не сопровождающаяся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании и (или) квалификации” (п.2 а).
Таким образом, деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений, оказывающих платные дополнительные образовательные услуги, не предусмотренные государственными образовательными стандартами, и не сопровождающаяся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании и (или) квалификации, не подлежит лицензированию.
Благими намерениями…
Итак, полагаем, нет нужды дальше доказывать, что подобные шаги – административное регулирование цены дополнительных платных услуг школы или требование их лицензирования – являются юридически неправомерными. Более того, дело не только в букве закона. Все подобные шаги являются полной противоположностью принятой государством образовательной политики и стратегии модернизации российского образования.
Те, кто мотивирует их благими намерениями (“социальная справедливость” и т.п.), на самом деле просто лишают школу возможности выбраться из безнадежной нищеты, возможности зарабатывать реальные внебюджетные деньги. Социальная справедливость, как показывает исторический опыт, в подобных случаях может декларироваться на словах, но на деле ее будет становиться все меньше. Ибо соответствующие услуги и обороты будут просто выдавлены “в тень”.
Почему же, тем не менее, подобные незаконные, политически безграмотные и по сути контрреформаторские вещи происходят?
Моя версия ответа такова.
Многие региональные и местные российские администрации свято и искренне не понимают простой идеи и нормы о том, что образовательное учреждение является юридическим лицом и что в законе одним из принципов государственной политики записан принцип автономии образовательных учреждений. Для территориальных властей – особенно это относится к школам, вузы чуть покрепче за прошедшие годы обозначили свою автономию – типовым является выражение “наши учреждения”. “Наши” – читай: те, с которыми можно делать что хочешь. Школа по-прежнему на 99% воспринимается начальством не как самостоятельное юрлицо, отношения которого с учредителем должны определяться законом и договором, а как подразделение роно или гороно, с которым начальство строит отношения по приказам и устным указаниям.
Итак, существующая федеральная законодательная база, от законов до правительственных постановлений, дает школе де-юре известную степень автономии, которой множество школ, увы, не пользуется и которая нередко кардинально нарушается административными неправовыми действиями. И именно это должно быть выправлено в первую очередь. Иначе нищета школы будет только усугубляться.
Продолжение следует
Выбор читателей
Комментарии