На чтение: ≈ 21 мин.Федеральный ресурс
Безусловно, что данный замысел не может быть реализован только снизу, без задействования федерального властного ресурса, который в этом случае насущно необходим в следующих своих качествах:
– идеологический и политический ресурс;
– нормативно-правовой (с использованием инструментов, находящихся в пределах исключительной компетенции федерального законодательства, постановлений Правительства и актов Министерства образования);
– научный и исследовательский;
– финансовый (финансовая поддержка из федеральных фондов, в целях стимулирования процессов реформирования национального образования, является общей практикой в развитых странах, в том числе и в федерациях, имеющих децентрализованную школьную систему).
Не командовать в мелочах, но регулировать рынок: новая парадигма для власти
Но дело не ограничивается только федеральным уровнем власти. Власть всех уровней – федерального, регионального и местного – должна все больше не столько регламентировать отдельные элементы школьной образовательной жизни (от недельных расписаний уроков, посредством всяческих БУПов, до пресловутых детальных постатейных смет бюджетного финансирования), сколько осуществлять нормальные функции государственного регулирования образовательного рынка, то есть:
– выступать в качестве заказчика оплачиваемых из бюджета образовательных услуг,
– вести сертификацию обращающихся на рынке образовательных продуктов,
– контролировать санитарные и технические условия обучения,
– осуществлять публичный контроль качества образовательных результатов,
– обеспечивать значимой и надежной информацией всех участников образовательного процесса и т.п.
Разумеется, при соответствующих изменениях нигде не должен возникать “вакуум ответственности”. Всякая редукция тех или иных элементов прямой государственной регламентации должна сопровождаться симметричным возникновением не менее эффективных звеньев общественного управления. Только так может строиться сбалансированная система государственно-общественного управления в образовании. При этом также надо трезво говорить не об отчуждении, но о делегировании некоторых государственных управленческих функций. Власть может всегда востребовать их обратно, в случае неэффективного употребления. Образно говоря, государство не должно иметь в собственности 100% “школьных акций”, но вполне имеет основания, по крайней мере на длительную перспективу, сохранять за собой их “контрольный пакет”.
Управляющие советы
Опыт стран с развитой системой государственно-общественного управления показывает: участие родительской и иной общественности в управлении школой, например в форме “управляющих советов”, governing body, оказывается и педагогически, и экономически, и управленчески весьма эффективен. Подобные советы полномочны в таких ключевых вопросах, как (а) решения по консолидированным школьным бюджетам (включая государственные и внебюджетные финансы) и (б) решения по назначению директора школы (возможно, с последующим согласованием решения в органе государственной/местной власти). Представляется, что обсуждаемый системный проект обязан включить в себя в первую очередь именно эту проблематику, и тогда можно будет получить ценный опыт по апробации конкретных форм реализации важнейшего – и до сих пор практически не реализованного в школьной сфере – принципа государственно-общественного управления образованием.
Попечительские советы или Управляющие советы?
В настоящее время все больший интерес вызывает проблема соотношения понятий “Попечительский совет” – “Управляющий совет” (имеется в виду – в школах). В этой связи весьма важно пояснить их принципиальные особенности.
Понятия Попечительского совета (ПС) и Управляющего совета (УС) значительно различаются.
Во-первых, по своим семантическим коннотациям: ПС “попечительствует”, “вспомоществует” и т.п., а УС – собственно “управляет”. Ср. в англ. Governing Board (или Governing Body). Также ср. с нем. Hilfsorgan – Verwaltungsoragn (букв. “помогающий орган – правящий орган”).
Во-вторых, с понятием ПС (конкретно – в общеобразовательных учреждениях РФ) следует непосредственно соотносить уже ряд нормативных актов, в первую очередь Правительственное постановление от 10 декабря 1999 г. N 1379 “Об утверждении Примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения” и Указ Президента РФ от 31 августа 1999 г. N 1134 “О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации”.
В этих нормативных актах де-факто была реализована именно логика “попечительства”, что естественно, в результате чего эти органы (попечительские советы) не приобрели каких-либо управляющих функций.
Скромное обаяние попечительства
Кратко поясним сказанное, посредством рассмотрения наиболее характерных фрагментов данных документов.
Указ сначала говорит о целях создания ПС, а именно о целях: “дальнейшего развития государственно-общественных форм управления в сфере образования и дополнительного привлечения внебюджетных финансовых ресурсов для обеспечения деятельности общеобразовательных учреждений”, а затем конкретизирует эти цели следующим образом:
“1. Считать необходимым создание в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях попечительских советов, имея в виду установление общественного контроля за использованием целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений” (курсив мой. – А.П.)
Отсюда видно, что цель ПС, по данному Указу, состоит (а) в поиске дополнительных внебюджетных денег для школы, и (б) в установлении общественного контроля за их использованием. Далее это незначительно варьируется в п. 2, абз. 2 Указа, где Правительству предписывается “разработать мероприятия, направленные на увеличение целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений”.
Никаких собственно управляющих функций Попечительскому совету в такой логике не отводится.
Со своей стороны Правительство РФ, приняв Примерное положение о ПС, никаких управляющих функций также ему не отвело, более того – даже возможный зачаток одной из управляющих функций (контроль) был раскрыт в весьма нечетком и неимперативном виде.
А именно:
(1) Примерное положение не определило впрямую исходные функции ПС, но с самого начала зафиксировало, (п.1) что все функции ПС определяются “уставом общеобразовательного учреждения”. Поскольку уставы государственных и муниципальных школ создаются на основе Типового положения об общеобразовательном учреждении, а в последнее никаких новых императивных записей введено не было, то ситуация вполне де-юре могла оставаться такой, какой она и была до Указа и до Постановления (что по существу и состоялось).
(2) Положение никак не определило, в сколь-либо ясной форме, состав ПС, воспользовавшись фигурой (п.2), что в его состав “могут входить участники образовательного процесса и иные лица, заинтересованные в совершенствовании деятельности и развитии общеобразовательного учреждения” (в этом пункте – впрочем, как и в иных – неясно, что нового дало Положение, ведь подобные лица могли входить в состав ПС и до цитируемых Указов и Постановлений).
(3) Далее, утвержденное Постановлением примерное Положение попыталось конкретизировать задачи, решаемые ПС, но все они оказались сформулированы под знаком “содействия” (то есть именно “попечения”), следующим образом:
“Попечительский совет:
1) содействует привлечению внебюджетных средств для обеспечения деятельности и развития общеобразовательного учреждения;
2) содействует организации и улучшению условий труда педагогических и других работников общеобразовательного учреждения;
3) содействует организации конкурсов, соревнований и других массовых внешкольных мероприятий общеобразовательного учреждения;
4) содействует совершенствованию материально-технической базы общеобразовательного учреждения, благоустройству его помещений и территории”.
Таким образом, выражаясь юридически, Попечительский совет был исполнен, в данных документах, как сугубо факультативный (необязательный) орган, с весьма неопределенными “содействующими” функциями.
Сущность Управляющего совета
Теперь обратимся к существу и объему того понятия Управляющего совета (УС), которое является одним из центральных в данном проекте. Излишне оговаривать, что это есть не столько изобретение автора, сколько предложено по аналогии с известным опытом Governing Boards из зарубежных школьных систем.
Во-первых, УС должны стать управленческими органами школы (что, повторяю, отражено с самого начала в их названии).
Во-вторых, предлагается схема состава УС с обязательным участием:
– представителей родителей учеников школы (относительное большинство, порядка 50%);
– представителей педколлектива, а также иного персонала школы (порядка 25%);
– представителя учредителя школы (от органов местного самоуправления/органов управления образованием);
– директора школы;
– представителей местной общественности, деловых кругов, попечителей и проч.
В-третьих, для конкретизации собственно управленческих функций УС предлагается следующий их набор:
принятие решений по расходованию внебюджетных средств школы;
визирование (согласование) решений по расходованию бюджетных средств;
принятие решений по стратегическим вопросам режима работы и жизни школы, по основным хозяйственным вопросам (5/6-дневка, время начала занятий, школьная форма, приоритетные направления инвестирования средств, ремонт и проч.);
педагогические вопросы (состав школьного компонента; формы организации учебного процесса):
кадровые вопросы (согласование персоналии директора, назначаемого учредителем; либо назначение директора по согласованию с учредителем).
Из всего сказанного уясняются сущностные отличия понятий Попечительского и Управляющего советов. Или, иначе, отличия попечительства (в образовании) от общественного участия в управлении (образованием). Другой вопрос, который должен, среди прочих, решаться, причем в числе первоочередных, и в рамках проекта “Новая школа”, – это правовое оформление понятия Управляющего совета и, естественно, апробация на практике различных моделей его организации и работы.
Новая школа: общий образ
По нашему убеждению, повторяем, невозможно – да и не нужно – сегодня пытаться в кабинетной тиши начертить на доске развернутую модель качественно новой школы будущего: нового содержания и технологий обучения, нового организационного устройства, нового экономического механизма и проч. Но позволим себе набросать, в самых грубых и предварительных чертах, некий примерный образ школы, которая могла бы возникнуть в результате целостной реализации предлагаемых идей.
Итак, возникает школа, в которой:
1) Содержание и методы образования обеспечивают
– во-первых, высокую личностную эффективность образования (реальное формирование социально востребованных и перспективных личностных качеств – ответственность, инициативность, обязательность, самостоятельность мышления, коммуникативность, гражданственность, здоровье и проч., далее по списку), по сути это общее образование с выраженной современной воспитательной функцией;
– во-вторых, ясную прикладную результативность – уверенное владение родным и иностранным языками; умение работать с современными информационными компьютерными технологиями; умение водить автомобиль на уровне любительской категории B и др.; а также уверенную возможность продолжения выпускником послешкольного образования по избранному направлению высшего или среднего профессионального образования.
2) Быстро растет удельный вес новых форм и методов обучения – групповых, индивидуальных, проектных, лабораторных, вынесенных за рамки школьных зданий и проч., что сможет трансформировать избитую и неэффективную классно-урочную форму фронтального “преподавания” и бессмысленной зубрежки.
3) Рост востребованности предлагаемых услуг и социально-образовательной открытости школы ведет к тому, что доля родительских средств в текущих расходах школы в первые 3-4 года становится, в средневаловом исчислении, не менее суммарных объемов бюджетного финансирования текущих расходов школы (примерно $8-10 в месяц на ребенка), в период 5-7 лет – вдвое больше их. Вместе с планируемым небольшим параллельным ростом государственных расходов на образование и переводом его на нормативно-подушевую основу это позволит минимум утроить заработную плату эффективно работающих учителей и тем самым впервые сделать работу учителя относительно конкурентной на рынке труда. Последнее сможет привлечь в систему образования широкий поток новых кадров, “свежей крови”, а также сохранить в системе тех молодых, способных и энергичных людей, которые все время посматривают на сторону и в значительных количествах покидают школу.
4) Параллельно строится система компенсационных социальных мер для большого числа малообеспеченных семей, причем само движение к ней также может стать сильным социальным позитивным фактором консолидации школьных общин и роста включенности родителей во внутришкольное управление.
5) Резко расширяется система договорных отношений школы, всей системы образовательных правоотношений. Имеются в виду, во-первых, договора с учредителем, когда школа начинает жить не по указаниям и приказам начальства, а по четким договорам с ним. Во-вторых, с родителями и иными заказчиками образовательных услуг школы. Соответственно качественно усиливается контрактное и правовое начало в образовании.
6) Происходит широкое и активное включение общественности, в первую очередь родительской, в систему внутришкольного управления. В каждой школе возникает реально работающий орган общественного управления – Управляющий совет, который принимает конкретные решения по системе предоставляемых школой образовательных услуг, считает и распределяет деньги, на четких, нормативно оформленных основаниях участвует в принятии кадровых решений (в первую очередь в отношении найма на работу менеджера школы, т.е. директора) и др.
***
В заключение публикации необходимо отметить, что все идеи и позиции предлагаемого проекта находятся в полном согласии с идеологией Правительственной “Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.”. Это касается:
(1) направленности изменений в содержании и технологиях образования (разгрузка инвариантного компонента стандарта, расширение активных форм обучения, усиление воспитательной функции школы, индивидуализация обучения вплоть до его профилизации в старших классах и др.);
(2) становления нового экономического механизма в образовании, включая и существенное расширение внебюджетного финансирования школы;
(3) роста общественного участия в управлении с последующим созданием новой системы государственно-общественного управления в образовании.
Самая трудная проблема состоит в том, чтобы состыковать все эти аспекты в единое целое и найти верную очередность их решения, – но только на таком пути и можно прийти к качественно новой модели российской школы.
Окончание. Начало в N 39-43
Выбор читателей
Комментарии