83 шага в новую свободную жизнь

Семинар «Бюджетные услуги в сфере образования: особенности практической реализации», организованный Центром универсальных программ под руководством его директора Натальи Типенко, прошел в комплексе «Измайлово».

Тема семинара была суперактуальной – о реализации 83-ФЗ. Участники семинара рассмотрели такие важные вопросы, как:     особенности новых типов учреждений;    формирование перечня услуг и государственного задания;    определение стоимости государственной (муниципальной) услуги через расчетно-нормативные затраты;    нормативно-правовое сопровождение перехода к новым типам государственных и муниципальных учреждений.Развернувшаяся дискуссия вокруг реформы бюджетных учреждений 83-ФЗ в основном ведется по поводу отказа государства – учредителя от субсидиарной ответственности и возможной платности в образовательных учреждениях. На наш взгляд, риски реализации этого закона в том, насколько грамотно и детально будут прописаны региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, которые будут обеспечивать реализацию данного закона. Какие «зоны риска» могут возникнуть при реализации закона? Финансировать будут не по смете, а по услуге – это норма, которая существовала формально, но практически не реализовалась. Среди изменений, вводимых 83-м законом, называется то, что финансирование по смете должно быть заменено финансовым обеспечением государственного (муниципального) задания на выполнение государственных услуг, но такая норма для бюджетных учреждений уже существовала в Бюджетном кодексе и до 83-ФЗ.В Бюджетном кодексе дается определение «государственные (муниципальные) услуги (работы) – услуги (работы), оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти и бюджетными учреждениями» (статья 6). Там также содержится указание на то, что «планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного (муниципального ) задания на очередной финансовый год». Норма вступила в силу с января 2009 года. В конце 2008 года было принято постановление Правительства РФ №1065 (от 29 декабря 2008 года) о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания органами исполнительной власти и учреждениями, для автономного учреждения – постановление Правительства РФ №182 (от 18 марта 2009 года) об условиях и порядке формирования задания для автономного учреждения. В этих документах речь шла о том, что финансовое обеспечение выполнения государственного задания осуществляется «с учетом расчетно-нормативных затрат на их оказание».Таким образом, в законодательстве уже до принятия закона 83-ФЗ действовали нормы, по которым финансирование бюджетных учреждений должно было осуществляться в соответствии с заданиями и с учетом расчетно-нормативных затрат на их оказание в рамках бюджетных (старого типа) и автономных учреждений. Для федерального уровня вопрос финансирования услуг через задание был наиболее проработан. В октябре 2009 года выпущен приказ Минфина №105н об определении расчетно-нормативных затрат на оказание услуг, который для федеральных бюджетных учреждений устанавливает способ (методику) расчета нормативных затрат для определения стоимости услуг.Кроме того, еще три года назад был принят ФЗ №174 «Об автономных учреждениях», который разрешал перевод части учреждений на режим, который в новом законе предполагается для учреждений бюджетных (нового типа). Но за эти годы в автономные учреждения перешли единицы: на федеральном уровне 3 учреждения. На региональном уровне несколько больше, но их число измеряется единицами (даже не сотнями). Так как переход в АУ был добровольный, значит, у учреждений не было явных стимулов к переходу в АУ. Переходили наиболее сильные учреждения, с большими возможностями по привлечению внебюджетных средств, то есть лучшие.83-ФЗ предполагает обязательный характер перевода учреждений в бюджетные нового типа с особенностями автономных. То есть предлагается практически на все бюджетные учреждения (за исключением казенных) распространение норм, которые ранее могли реализовать только некоторые наиболее финансово состоятельные (сильные) учреждения.Основные механизмы (документы), обеспечивающие реализацию 83-ФЗПереход на механизм предоставления услуг для реализации закона предполагает разработку определенных механизмов и принятие на региональном и местном уровнях ряда документов. Перечень таких документов определен. На федеральном уровне идет разработка документов, призванных обеспечить новый механизм по подведомственным учреждениям. Федеральный орган исполнительной власти для подведомственных госучреждений:1. Утверждает (уточняет) ведомственный перечень госуслуг. 2. Утверждает (уточняет) порядок определения расчетно-нормативных затрат.3. Утверждает требования к качеству госуслуг. 4. Утверждает порядок формирования и финансового обеспечения госзаданий (может включать пункты 2 и 3). 5. Утверждает порядок осуществления контроля за выполнением госзадания (может быть объединен с пунктом 4).6. Формирует и утверждает госзадания, рассчитывает (в пределах бюджетных ассигнований) субсидии.7. Перечисляет в установленном порядке субсидии (в рамках кассового плана).8. Осуществляет контроль за исполнением госзаданий (в том числе проводит проверку отчетности).На уровне субъектов и муниципалитетов должны быть разработаны и утверждены практически те же документы. Основные из них: формирование перечня услуг, выбор типов учреждений, вопрос формирования задания и его финансового обеспечения для формирования субсидий. Формирование перечня услугНесмотря на то что для формирования услуг и их стоимости была проделана большая подготовительная работа, которая осуществлялась несколько лет в рамках «Программы реформирования региональных финансов», на практике подход к стоимости услуг реализован только в очень ограниченной сфере: когда идет расчет стоимости целевых бюджетных программ или стоимости «простых услуг». В то же время в бюджетных услугах такой вид расходов составляет не более 10-15%. Основная часть бюджетных услуг – это услуги «комплексные», которые оказываются бюджетными учреждениями, и именно здесь возникают самые большие сложности при переводе их финансирования от сметного (на учреждение) к финансированию по услугам. Федеральный орган исполнительной власти для подведомственных учреждений разрабатывает и утверждает перечень госуслуг. Такой же перечень услуг должен быть разработан и утвержден на региональном и местном уровнях в рамках разграничения бюджетных полномочий.Сегодня и федеральный отраслевой уровень, и уровень субъектов во многом непродуманно подходят к формированию перечня услуг, так как он рассматривается как ненужная формальность. Но с реализацией норм 83-ФЗ небрежность в составлении перечня услуг может привести к серьезным последствиям для системы образования.Перечень услуг – основа для формирования задания, а следовательно, и основа для финансирования. Если услуги нет в перечне или она сформулирована в общем виде «образование», без учета особенностей, невозможно будет на законных основаниях ее профинансировать. Чем более детально будет проработан этот перечень по подведомственным учреждениям, тем проще будет реализация норм закона. Например, областной институт повышения квалификации получает задание на повышение квалификации работников образования. То есть услуга – повышение квалификации. Но ИПК занимается еще и переподготовкой, ведет определенную научно-исследовательскую работу (часть персонала занимается НИРом). Если эти виды услуг не попали в перечень услуг, то формально они и не могут быть профинансированы, то есть на них не может быть сформировано государственное (региональное) задание. Учредитель имеет право ограничить финансирование института только частью средств – на повышение квалификации.Если в перечень услуг образовательного учреждения не попадет услуга по предоставлению коррекционного образования, то сложности могут возникнуть с финансированием коррекционных классов. Повышенное финансирование таких классов (более высокая стоимость норматива, а следовательно и расчетно-нормативных затрат для формирования задания) – нарушение, так как оснований для этого нет, это может быть расценено контролирующими органами как финансирование «необеспеченных мандатов». То есть повышенное финансирование может быть признано необоснованным, а коррекционность – как дополнительные услуги, средства на которые можно брать с населения. То же и по классам с углубленным изучением предметов.Еще сложнее с ДОУ. В услуге должно быть отражено «обучение, воспитание и содержание детей в ДОУ». В противном случае расходы, не связанные с обучением детей в детских садах, могут быть отнесены к дополнительным услугам и финансирование их за счет бюджетных средств будет невозможно, так как на них нельзя будет сформировать муниципальное задание. Следовательно, как дополнительная услуга это попадает в услуги платные. Такой подход поддерживается Минфином РФ, публично обсуждается вопрос о том, насколько целесообразно содержание детей в ДОУ оплачивать за счет бюджета, то есть включение его в услугу.Следовательно, уже на стадии формирования «Перечня услуг» нужно четко развести, какая услуга – обязательная, предоставляемая за счет средств бюджета и включенная в госзадание (муниципальное), а какая – услуга дополнительная, необязательная и оказывается за плату. При этом было бы целесообразно при формировании перечня исходить из того, какие услуги оказываются подведомственными учреждениями фактически и что из этого надо сохранить, а что можно было бы перевести в дополнительные услуги. Перечень учреждений по типамОсновой нового закона стало выделение трех типов учреждений. В соответствии с Федеральным законом №83-ФЗ типами государственных, муниципальных учреждений признаются: автономные, бюджетные, казенные (статья 120 ГК РФ). Тут надо определиться с тем, какие учреждения останутся бюджетными (новая форма), какие будут преобразованы в казенные, а каким надо разрешить стать автономными. Выбор будет зависеть от особенностей типа учреждений, определенных законодательством. Государственное или муниципальное учреждение может быть создано путем изменения типа соответственно государственного или муниципального учреждения в порядке, предусмотренном статьей 171 ФЗ «О некоммерческих организациях». Изменение типа государственного или муниципального учреждения не станет его реорганизацией.Основное: все три формы – это государственные учреждения и форма собственности – государственная (федеральная, региональная) или муниципальная.Формы различаются по степени независимости от государства и степени финансово-хозяйственной самостоятельности. Казенные учреждения – учреждения самые зависимые от учредителя. Это некоммерческие организации. Финансирование по смете, счета в казначействе. Внебюджетная деятельность – в доход бюджета, у учреждения самостоятельность практически нулевая. В то же время сохраняется субсидиарная ответственность учредителя. Какие учреждения будут преобразованы в казенные, решают учредители – органы управления образованием. Должны утверждаться списки учреждений. Их доля, по оценкам, не будет превышать 5% от общего числа учреждений. Это будут учреждения, которые не имеют возможности получать внебюджетные доходы, то есть зарабатывать. К этому типу могут быть отнесены, например, специнтернаты. Бюджетные учреждения (новые) – некоммерческие организации. Перерегистрация не требуется. Учреждения остаются в казначействе. Их бюджет формируется по смете. Субсидиарная ответственность учредителя отсутствует. Бюджет формируется на основе госзаданий.Для этого типа ОУ мало что меняется по сравнению с существующим положением (за исключением исчезновения субсидиарной ответственности). Судя по всему, таких учреждений будет большинство. На эту форму распространяется действие 94-ФЗ, то есть все закупки производятся по процедуре конкурсов. Банкротство невозможно. Следовательно, при неплатежеспособности бюджетных учреждений учредитель не отвечает по его долгам. В то же время долги с таких учреждений взыскать можно. Обращение взыскания на средства бюджетных учреждений реализуется на лицевые счета учреждения (на какие, выбирается самим учреждением), а при отсутствии достаточных средств на лицевых счетах в течение трех месяцев на имущество в соответствии с порядком обращения взыскания на средства бюджетных учреждений 229-ФЗ от 02.10.2007 «Об исполнительном производстве».Таким образом, при отсутствии субсидиарной ответственности по долгам отвечать будет не учредитель, а само учреждение государственным (муниципальным) имуществом.Автономные учреждения – наибольшая степень самостоятельности полномочий и ответственности. Расчетные счета можно открывать в коммерческих банках и тем самым выйти из-под казначейства. Но можно остаться и в казначействе.Субсидиарная ответственность учредителя отсутствует, так же как и в бюджетных учреждениях. Отношения с бюджетом оформляются также через государственное (муниципальное) задание. Но у автономного учреждения существенно больше полномочий и прав. Оно самостоятельно в распоряжении внебюджетными поступлениями, которые поступают на его счета в банке. Оно самостоятельно в заключении договоров, на них не распространяется обязательство покупать товары и услуги по конкурсной процедуре в соответствии с 94-ФЗ.Тип «казенное учреждение» и «бюджетное учреждение» выбирает учредитель. Для того чтобы стать автономным учреждением, необходимо обращение трудового коллектива учреждения к учредителю, который и принимает решение.Сложности, которые могут возникнуть при выборе типа учреждения Бюджетное или казенное. Существенная разница в полномочиях по распоряжению внебюджетными доходами. Необходимо иметь в виду, что у казенного учреждения «своего» ничего нет, его доход – это доход бюджета соответствующего уровня. Например, спецшкола-интернат. Возможность «зарабатывать» минимальна, следовательно, казалось бы, учреждение должно стать казенным, так как именно эта форма больше всего подходит спецучреждению. В то же время учреждение получает большую спонсорскую помощь. В случае регистрации как казенное учреждение все внебюджетные средства поступят в доход соответствующего бюджета, а не учреждения, что вряд ли может быть приемлемым.Бюджетное или автономное. Типы учреждений очень схожи, но возможностей у автономного больше, и что самое, на наш взгляд, существенное – они могут заключать договоры, минуя процедуру конкурсных закупок, что сильно упростит жизнь.Кроме того, для автономных учреждений на федеральном уровне имеется достаточно обширная и проработанная нормативно-правовая база, которая может быть легко транслирована на уровень субъекта. С учетом имеющегося у федерального центра мнения о целесообразности расширения данного типа учреждений представляется, что перевод бюджетных учреждений в автономные выгоден и самим учреждениям, и органам управления.Особенность (виды) лицевых счетов бюджетных (автономных) учреждений:- лицевой счет бюджетного учреждения: для учета операций со средствами, предоставленными в виде субсидий из бюджета на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием;- отдельный лицевой счет бюджетного учреждения: для учета операций со средствами, предоставленными в виде субсидий из бюджетов на иные цели, а также бюджетных инвестиций;- лицевой счет автономного учреждения: для учета операций со средствами автономных учреждений.Бюджетное учреждение (лицевые счета в ОФК на счете №40501)Лицевой счет «без санкционирования»:    субсидии на государственное (муниципальное) задание;    доходы от оказания платных услуг.Лицевой счет «с санкционированием»:    субсидии на иные цели;    бюджетные инвестиции.Автономное учреждение (счет в банке, или в ОФК, или в финоргане на счете №40501)Лицевой счет «без санкционирования» автономного учреждения:    субсидии на государственное (муниципальное) задание;    субсидии на иные цели;    бюджетные инвестиции;    доходы от оказания платных услуг.Необходимые изменения содержатся в приказе Федерального казначейства «О внесении изменений в приказ Федерального казначейства от 7 октября 2008 г. №7н «О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами» (проект размещен 21.06.2010 на официальном сайте Минфина России minfin.ru).Таким образом, при выборе типа учреждения необходимо иметь в виду следующее:- разную степень финансово-хозяйственной самостоятельности;- разную степень ответственности руководителей учреждений;- разную возможность использования заработанных учреждением денег.Формирование госзаданияЗаконодательная основа применения госзаданий в соответствии с внесенными изменениями в законы и Бюджетный кодекс:    Бюджетный кодекс РФ (ст. 6, ст. 69.2, 78.1);    Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (ст. 9.2, ст. 32);    Федеральный закон №83-ФЗ (ст. 33).В то же время тема госзаданий разрабатывалась для федеральных автономных учреждений, для которых имеется обширная нормативная база, в частности, постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г. №182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».Полномочия по регулированию порядка формирования и финансового обеспечения госзадания (на федеральном уровне) установлены (или разрабатываются) в следующих документах правительства, Минфина и МЭР РФ:    определение порядка формирования и финансового обеспечения (общие требования) – постановления Правительства РФ №1065 от 29.12.2008 (новая редакция) и №182 от 18.03.2008;    Минфин и Минэкономразвития – Методрекомендации по расчету нормативных затрат (приказы №105н от 22.10.2009 и №134 от 17.04.2009 (с учетом поправок);     Минфин и Минэкономразвития – Методрекомендации по формированию и финансовому обеспечению госзаданий (совместный приказ разрабатывается).Для организация работы с госзаданием необходимо утверждение (уточнение) базового (отраслевого) перечня госуслуг, а также определение требований к качеству услуги.Требования к качеству госуслугиТребования к качеству состоят из требований к:    процессу ( технологии) оказания услуги;    условиям ее оказания;    оценке результатов оказания.1). Требования к ПРОЦЕССУ (технологии) оказания госуслуги (образовательные стандарты/программы, административные регламенты);2). Требования к УСЛОВИЯМ оказания услуги (помещениям, оборудованию).В этом случае органам управления регионов и муниципалитетов придется ждать, пока такие требования будут разработаны на федеральном уровне, а затем разработать свои требования, которые должны будут быть не ниже федеральных. Проблема практической реализации возникнет в связи с тем, что разработанные и утвержденные требования не будут финансово обеспечены. То есть установление натуральных норм и требований на федеральном уровне приведет к росту расходных обязательств уровней субъекта и муниципалитетов.     Регламентирование процесса и условий оказания услуг, их стандартизация неизбежно потребуют выделения дополнительных средств для учреждений, предоставление услуг в которых не соответствуют требованиям. Причем объем средств может быть значительный. Очевидно, что эти дополнительные средства должны выделяться учреждению не в рамках госзадания, а поступать как средства инвестиционные. Можно рекомендовать регионам провести оценку объемов дополнительных финансовых средств, своего рода финансово-экономическое обоснование.Например, отсутствие финансово-экономического обоснования введения новых стандартов начального образования создает иллюзию простоты реализации. В то же время введение стандарта в пилотном режиме по некоторым регионам свидетельствует, что потребность в дополнительных средствах варьируется от 30 до 50%.Есть опасность того, что из-за нерешенности вопросов источников дополнительного финансирования «условий и процесса» реализации услуги новые механизмы могут не заработать в полную силу.Расчетно-нормативные затратыФактическое неравенство в расходах бюджетных учреждений будет серьезной проблемой в определении стоимости услуг. До тех пор пока бюджет планировался по фактически сложившимся расходам, проблема разной удельной стоимости бюджетной услуги, которая оказывается учреждениями, не возникала.Как только речь заходит о некоторой общей стоимости услуги, то возникает проблема финансового обеспечения разного уровня бюджетных расходов. Например, если школа, рассчитанная на 1000 учащихся, заполнена на 2/3, то и удельные расходы там будут более высокие, и стоимость услуги большая, чем в школе, заполненной на 100%.В связи с требованием законодательства учитывать стоимость услуги и сложности ее учета многие регионы, которые участвовали в программе реформирования региональных финансов, в качестве стоимости услуги записывали фактические удельные расходы по учреждениям. То есть фактические расходы учреждений делились на число получателей услуги (стоимость у всех разная). При таком подходе услуга формально есть, но фактически ничего не меняется, то есть на качестве услуги это не отражается. Более того, анализ фактических расходов показывает, что бюджетные учреждения, оказывающие одну и ту же услугу, практически всегда будут иметь различные удельные расходы, то есть стоимость будет индивидуальна. Формально для такого неравенства часто нет оснований (ни в региональном, ни в муниципальном законодательстве), но такое неравенство складывалось годами и при существующем порядке планирования воспроизводилось ежегодно. Эта проблема не решалась много лет при реализации принципа подушевого финансирования, при доведении средств по нормативу до школ. Как решить эту проблему при переходе на стоимость услуги?Так что нужно иметь серьезное обоснование для объявления определенной величины удельных расходов в качестве расчетно-нормативных затрат, для оплаты сформированного государственного задания бюджетному учреждению. Пока это не сделано, а там где стоимость услуги формально присутствует, это практически закрепленные индивидуальные расходы конкретных учреждений, названные нормативными. Возникает вопрос, что будет основой расчетно-нормативных затрат. Вариантов несколько. Это могут быть средние расходы (средневзвешенные, медианные, среднеарифметические, средние гармонические). Это могут быть минимальные расходы и вряд ли максимальные, так как тогда потребуются большие дополнительные средства. Но это могут быть и индивидуальные расходы. Приказ Минфина №105н говорит о нескольких методах определения расчетно-нормативных затрат: нормативном, структурном и экспертном. Формально в приказе говорится о том, что предпочтителен нормативный метод, при невозможности его применить – структурный (как в случае определения прочего персонала как доли от основного) и экспертный, который практически может не отличаться от индивидуального.Позиция Минфина по вопросу определения расчетно-нормативных затрат изложена в приказе Минфина №105-н. И по имеющейся информации, в этот документ готовятся изменения. В то же время в Минфине РФ доминирует мнение, что нормативы финансового обеспечения государственного задания могут быть индивидуальными. Причем формульные нормативы ставятся только как цель, до этого индивидуальные нормативы корректируются региональными коэффициентами, групповыми нормативами и поправочными коэффициентами. Таким образом, формально у субъектов не будут требовать определения стоимости услуги, используя только нормативный или формульный подход.Представляется, что при таком подходе существует опасность, что регионы откажутся от требований к муниципалитетам применения формульного определения нормативов, которые широко применяются регионами уже несколько лет при расчете субвенций на выполнение основных образовательных программ, разрешат им использовать индивидуальные нормативы по школам. Опыт показывает, что в этом случае стандартизация услуг будет невозможна, так как не может стандартная услуга иметь индивидуальную стоимость, то есть будет продолжено финансирование учреждений, а не услуг.Проблемы субъективизма в распределении средств и контроля за полнотой выполнения заданияДо тех пор, пока финансировалось учреждение, а не услуга, проблема неравенства в бюджетном обеспечении учреждений могла быть решена с помощью подушевых нормативов. В тех регионах, где норматив был доведен до школьного уровня, условия финансового обеспечения носили формульный характер, и элементы субъективизма были сведены к минимуму.При переходе на формирование задания для учреждения, которое оформляется соглашением между учредителем и учреждением, никто не мешает учредителю за одну и ту же услугу разным учреждениям назначить индивидуальную цену. Есть опасение, что дифференциация школ по доходам (за счет бюджетных средств) усилится. Школы элитные смогут на законных основаниях получать больше финансов, а школы рабочих окраин – меньше, так как кому сколько – решает учредитель, а это орган управления образованием муниципального уровня.Работа учреждений в логике «услуг и заданий» уже идет несколько лет в рамках автономных учреждений. Есть некоторый опыт, одна из проблем, которая выявилась, – проблема контроля. Существует реальная опасность того, что часть учреждений, у которых фактические расходы будут выше «нормативных или общественно-нормальных», будут испытывать серьезный дефицит бюджетных средств. В то же время, несмотря на формальный отказ от минимальных социальных норм и нормативов, они существуют, но не в явном виде, так как бесплатность образования – норма, гарантированная конституционно, что ставит муниципалитеты в сложную ситуацию при расчете стоимости услуг. Они не смогут обеспечить услугу по образованию, опираясь только на те учреждения, где расходы укладываются в расчетно-нормативные (нормативная наполняемость 25 человек в классе). Им придется финансировать и другие образовательные учреждения, в которых стоимость услуги будет заведомо более высокой.Самой большой головной болью директора будет тот факт, что число детей в школе непостоянно. Если будет обучено меньше детей, чем то количество, на которое сформировано задание и перечислены бюджетные средства, то в конце года их нужно вернуть вне зависимости от того, есть ли средства на счете учреждения. Из бюджета следующего года – нецелевое использование. Эта проблема не решена, и уже есть примеры заключений Счетной палаты о нецелевом использовании бюджетных средств автономных учреждений. Таким образом, необходимо быть готовым к тому, что переход на финансирование услуги и расчет стоимости этой услуги потребуют проведения серьезной подготовительной работы по анализу особенностей сети бюджетных учреждений, контингентов потребителей государственных (муниципальных) услуг для минимизации рисков, создания нормативной базы, чтобы этот перевод не стал обоснованием сокращения финансирования части учреждений, а способом повышения эффективности бюджетных расходов и качества оказываемых услуг.