Оценки. Планы. Тенденции

Продолжение. Начало в «МП» №35, 36

Участие профсоюза в разработке целевой модели аттестации руководителей общеобразовательных организаций

Разработка модели аттестации руководителей общеобразовательных организаций ведется в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2019 г. №3273-р «Об утверждении основных принципов национальной системы профессионального роста педагогических работников Российской Федерации, включая национальную систему учительского роста».

18 декабря 2020 года Департамент подготовки и профессионального развития педагогических кадров Минпро­све­щения России направил для согласования в профсоюз проект рекомендаций по аттестации руководителей общеобразовательных организаций, разработанный во исполнение пункта 23 распоряжения Правительства РФ.

Центральный совет профсоюза не поддержал предложенный проект рекомендаций^[1] по следующим основаниям:

– мероприятием 23 распоряжения Правительства РФ предусмотрена разработка методических рекомендаций по аттестации руководителей общеобразовательных организаций, тогда как представленный проект предусматривает аттестацию и руководителей, и кандидатов на должность руководителей, в том числе на региональном и муниципальном уровнях власти;

– проектом фактически определялся единый механизм длительной многоэтапной процедуры аттестации как кандидатов на должность руководителей общеобразовательных организаций, так и их руководителей без обоснования целесообразности такой процедуры, тогда как действующим законодательством определено, что порядок и сроки проведения обязательной аттестации кандидатов на должность руководителей государственных или муниципальных общеобразовательных организаций и их руководителей устанавливаются учредителями этих организаций^[2];

– авторы проекта рекомендаций неправомерно сослались на то, что процедура прохождения этапов аттестации разработана в соответствии с квалификационными требованиями квалификационной характеристики «Руководитель (директор, заведующий, начальник) образовательного учреждения», указанными в Едином квалификационном справочнике^[3];

– в проекте рекомендаций неправомерно применено в качестве основания для аттестации заявление самого кандидата на должность руководителя общеобразовательной организации, а также руководителя общеобразовательной организации с просьбой о проведении его аттестации.

Также профсоюз высказал следующие предложения:

– в качестве образца для подготовки методических рекомендаций по аттестации кандидата на должность руководителя общеобразовательной организации и ее руководителя использовать Правила проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя образовательной организации высшего образования, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июня 2014 г. №544 (в ред. постановления Правительства РФ от 10.07.2020 №1017);

– исключить необходимость осуществления вполне вероятных значительных финансовых затрат за счет средств регионов на реализацию механизмов, заложенных в модели аттестации;

– считать многоэтапность порядка проведения аттестации кандидатов на должности руководителей государственных (муниципальных) общеобразовательных организаций и их руководителей чрезмерной и по сути дискриминационной, поскольку такой порядок предлагается устанавливать только по отношению к руководителям общеобразовательных организаций;

– исключить рекомендации, связанные с порядком аттестации заместителей руководителей государственных (муниципальных) общеобразовательных организаций, поскольку аттестация в отношении этих работников не предусмотрена ни Законом №273-ФЗ «Об образовании в РФ», ни иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

В нарушение принципов социального партнерства Центр информационно-аналитического и проектного сопровождения нацпроектов ФГАОУ ДПО «Академия Минпросвещения России» направил в регионы Рекомендации по порядку аттестации кандидатов на должность руководителей государственных (муниципальных) общеобразовательных организаций и их руководителей (письмо от 30.12.2020 №2332), содержащие положения, не соответствующие действующему законодательству. В связи с протестом, выраженным профсоюзом, впоследствии рекомендации были отозваны на доработку.

В мае 2021 года по инициативе Министерства просвещения РФ в РАНХиГС при Президенте Российской Федерации стартовал проект, посвященный разработке целевой модели аттестации руководителей общеобразовательных организаций, ответственным исполнителем которого стал Федеральный институт развития образования (далее – ФИРО РАНХиГС).

Группа специалистов аппарата профсоюза в апреле провела консультации с представителями ФИРО РАНХиГС, разработавшими новую структуру концепции целевой модели, которая предполагает создание общероссийской системы аттестации руководителей общеобразовательных организаций по аналогии с государственными служащими и формирование кадрового резерва федеральным органом исполнительной власти.

Профсоюз высказал позицию о том, что в рамках одной структуры концепции нельзя рассматривать реализацию предлагаемой авторами возможности параллельного проведения как самих аттестационных процедур, так и отбора кандидатов в кадровый резерв (используя общие правила, методики, механизмы оценок, общих экспертов), поскольку в законодательстве отсутствуют такие полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в сфере образования.

По мнению профсоюза, возможность формирования «реестра кадрового резерва» может возникнуть только после законодательного закрепления указанных в концепции полномочий, определения «федерального оператора целевой модели аттестации руководителей общеобразовательных организаций», включения регионов и муниципалитетов в общероссийскую систему аттестации руководителей общеобразовательных организаций.

Дважды в мае специалисты аппарата профсоюза проводили экспертизу доработанных ФИРО проектов Концепции целевой модели аттестации руководителей общеобразовательных организаций и Концепции единой федеральной системы формирования кадрового резерва, но каждый раз предлагаемые разработчиками варианты требовали корректировки.

По результатам проведенных обсуждений и консультаций в Министерство просвещения РФ были направлены предложения Общероссийского Профсоюза образования к Концепции целевой модели аттестации руководителей общеобразовательных организаций (письмо от 1.06.2021 №304). Предложения и замечания касались преимущественно основных механизмов и этапов реализации концепции с учетом ее цели и поставленных задач.

Рассмотрев предложения ФИРО РАНХиГС по внесению изменений в Федеральный закон №273-ФЗ «Об образовании в РФ», призванных обеспечить внедрение целевой модели аттестации руководителей общеобразовательных организаций, профсоюз уточнил свою позицию.

К сожалению, формирование нормативной правовой базы для реализации целевой модели аттестации прорабатывается авторами путем внесения изменений лишь в несколько статей Закона «Об образовании в РФ» (ст. 2, ст. 51), тогда как правоотношения в сфере образования регулируются рядом нормативных правовых актов, подзаконных актов и иных нормативных документов. Меняя правовую конструкцию одного из институтов (в данном случае компетенции и функции учредителя образовательных организаций), необходимо соотносить законодательные изменения с общим массивом нормативно-правовой базы, регулирующей правоотношения между соответствующими субъектами, а также коррелировать указанные изменения в системном единстве во избежание правовых коллизий.

Для реализации Концепции целевой модели на практике необходима существенная доработка правовых инструментов ее внедрения. Работа в этом направлении будет продолжена.

Участие профсоюза в подготовке предложений и экспертных заключений к проектам профессиональных стандартов

В 2021 году Общероссийский Профсоюз образования продолжал работу по рассмотрению и проведению экспертизы следующих проектов профессиональных стандартов. 

1. «Руководитель организации отдыха детей и их оздоровления» (разработчик – Центр детско-юношеского туризма, краеведения и организации отдыха и оздоровления детей).

Предложения и замечания экспертов Общероссийского Профсоюза образования к проекту профессионального стандарта были учтены авторами, и профсоюз согласовал документ в представленной редакции от 30 июня 2021 года. В результате по предложению профсоюза в проекте профессионального стандарта «Руководитель организации отдыха детей и их оздоровления»:

– исключен предмет и вид деятельности «присмотр и уход за детьми», поскольку деятельность этих организаций регулируется примерными положениями об организациях отдыха детей и их оздоровления, утвержденными приказом Минобрнауки России от 13 июля 2017 г. №656 (далее – приказ №656);

– наименования и структура обобщенных трудовых функций приведены в соответствие с направлениями деятельности организаций отдыха детей и их оздоровления, установленными примерными положениями, утвержденными приказом №656;

– исключена отдельная трудовая функция по осуществлению образовательной деятельности;

– определена должность «директор (начальник)» как возможное наименование должности без добавления наименований организаций;

– перечень возможного наименования должностей дополнен должностью «заместитель руководителя»;

– определен 7-й уровень квалификации вместо предложенного авторами 6-го уровня квалификации для возможных наименований должностей. Руководствуясь описанием показателей 6-го уровня квалификации («полномочия и ответственность», «характер умений», «характер знаний»), профсоюз отмечал, что характеристика деятельности руководителя организации отдыха детей и оздоровления в большей степени соответствует 7-му уровню квалификации, поскольку 6-му уровню не отвечает ряд описываемых в проекте профессионального стандарта трудовых функций, например «управление разработкой и реализацией стратегии развития организации отдыха детей и их оздоровления».

2. «Руководитель образовательной организации (управление дошкольной образовательной организацией и общеобразовательной организацией)»

Проект профессионального стандарта был разработан Институтом управления образованием Российской академии образования и направлен в Совет по профессиональным квалификациям в сфере образования.

В целях подготовки проекта профстандарта Минпросвещения России была создана рабочая группа, в деятельности которой активное участие принимали специалисты аппарата профсоюза. Ряд важных предложений, высказанных ими в этот период, был учтен. Однако некоторые замечания и предложения принципиального характера, высказанные профсоюзом, не были учтены разработчиками.

В мае 2020 года председатель Совета по профессиональным квалификациям в сфере образования, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по образованию и науке Л.Н.Духанина направила доработанный проект ПС «Руководитель» в адрес Общероссийского Профсоюза образования для профессионально-общественного обсуждения.

С этой целью одновременно с текстом проекта профессионального стандарта и пояснительной запиской к нему региональным (межрегиональным) организациям профсоюза были направлены анкета респондента, разработанная профсоюзом, и предварительное экспертное мнение специалистов аппарата профсоюза по проекту ПС «Руководитель».

К принципиальным замечаниям профсоюз относил следующее:

– отсутствие достаточных обоснований новых вариантов требований к образованию и обучению, включая использование законодательно незакрепленного понятия «высшее педагогическое образование». При этом профсоюз настаивал на необходимости обеспечения в проекте ПС «Руководитель» преемственности требований к образованию и обучению руководителей образовательных организаций, а также к опыту их практической работы по отношению к требованиям, представленным в Едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих в разделе «Квалификационные характеристики должностей работников образования» (утвержден приказом Минздравсоцразвития России от 26.08.2010 №761н);

– дополнение проекта двумя новыми трудовыми функциями: «управление развитием дошкольной образовательной организации» и «управление взаимодействием дошкольной образовательной организации с участниками отношений в сфере образования и социальными партнерами», которые приводят к увеличению перечня трудовых действий, необходимых умений и необходимых знаний;

– отсутствие аргументированного обоснования предложенных авторами-разработчиками новых требований к наличию стажа работы на педагогических или руководящих должностях в дошкольных образовательных организациях;

– отсутствие описания трудовых функций и трудовых действий для заместителя руководителя, руководителя структурного подразделения и их заместителей, отдельного от описания трудовых функций руководителя образовательной организации (заведующего, директора, начальника). Профсоюз руководствовался тем, что «заместитель руководителя», «руководитель структурного подразделения» и «заместитель руководителя структурного подразделения» являются номенклатурными должностями, имеющими закрепленный законодательством правой статус, а предложенный авторами-разработчиками способ решения проблемы с вышеназванными должностями приведет к утрате правового статуса лиц, которые их замещают. Кроме того, отказ от описания трудовых функций и трудовых действий для заместителя руководителя, руководителей структурных подразделений и их заместителей снижает качество описания трудовых функций и трудовых действий руководителя дошкольной и общеобразовательной организаций, делая их избыточными;

– наличие наименования трудовой функции «организация деятельности по присмотру и уходу за детьми» вместо наименования «организация присмотра и ухода за детьми». Профсоюз настаивал на том, чтобы не выделять «присмотр и уход» как вид деятельности для руководителя образовательной организации, поскольку его трудовые действия в рамках этой трудовой функции в полной мере осуществляются в рамках реализуемой образовательной программы;

– ограничение содержания трудовых функций только образовательным законодательством, в то время как правовой статус руководителей образовательных организаций определяет и трудовое законодательство.

В анкетировании, организованном профсоюзом, приняли участие 2730 респондентов, среди которых были руководители и педагогические работники дошкольных и общеобразовательных организаций, призеры и лауреаты всероссийских конкурсов «Воспитатель года» и «Учитель года» различного уровня.

Таким образом, в профессионально-общественном обсуждении проекта ПС «Руководитель» участвовали представители 44 региональных (межрегиональных) организаций профсоюза, приславшие информацию по 46 субъектам РФ.

В октябре 2020 года в рамках доработки проекта ПС «Руководитель» состоялось совместное обсуждение замечаний и предложений, высказанных специалистами и экспертами профсоюза, с представителями СПК в сфере образования.

Доработанный проект профессионального стандарта в редакции от 27.10.2020 го­да учитывал замечания профсоюза в части замены наименования трудовой функции «организация деятельности по присмотру и уходу за детьми» на наименование «организация присмотра и ухода за детьми». Наименования трудовых функций, перечень трудовых действий, необходимых умений и необходимых знаний были скорректированы по большинству обобщенных трудовых функций.

В то же время требования к образованию и обучению, наличию стажа, а также другие характеристики были представлены следующим образом.

Для обобщенной трудовой функции «Управление дошкольной образовательной организацией»:

– высшее образование в рамках укрупненной группы специальностей и направлений подготовки «Образование и педагогические науки» – специалитет/магистратура и дополнительное профессиональное образование – программы профессиональной переподготовки в сфере экономики и управления, или

– высшее образование в рамках укрупненной группы специальностей и направлений подготовки «Образование и педагогические науки» – бакалавриат и магистратура по одному из направлений управленческой деятельности организации (управление образовательной организацией, менедж­мент и экономика, управление персоналом, управление проектами, государственное и муниципальное управление), или

– высшее образование в рамках укрупненной группы специальностей и направлений подготовки «Экономика и управление» – бакалавриат и высшее образование в рамках укрупненной группы специальностей и направлений подготовки «Образование и педагогические науки» – магистратура, или

– высшее образование – специалитет/магистратура и дополнительное профессиональное образование – программы профессиональной переподготовки в сфере образования/педагогических наук и программы профессиональной переподготовки в сфере экономики/управления;

– наличие стажа работы на педагогических и/или руководящих должностях в дошкольных образовательных организациях или общеобразовательных организациях – не менее 5 лет;

– прохождение в установленном законодательством Российской Федерации порядке аттестации на соответствие должности руководителя образовательной организации.

Для обобщенной трудовой функции «управление общеобразовательной организацией»:

– высшее образование в рамках укрупненной группы специальностей и направлений подготовки «Образование и педагогические науки» – специалитет/магистратура и дополнительное профессиональное образование – программы профессиональной переподготовки в сфере экономики и управления, или

– высшее образование в рамках укрупненной группы специальностей и направлений подготовки «Образование и педагогические науки» – бакалавриат и магистратура по одному из направлений управленческой деятельности организации (управление образовательной организацией, менедж­мент и экономика, управление персоналом, управление проектами, государственное и муниципальное управление), или

– высшее образование в рамках укрупненной группы специальностей и направлений подготовки «Экономика и управление» – бакалавриат и высшее образование в рамках укрупненной группы специальностей и направлений подготовки «Образование и педагогические науки» – магистратура, или

– высшее образование – специалитет/магистратура и дополнительное профессиональное образование – программы профессиональной переподготовки в сфере образования/педагогических наук и программы профессиональной переподготовки в сфере экономики/управления;

– наличие стажа работы на педагогических и/или руководящих должностях в образовательных организациях – не менее 5 лет;

– прохождение в установленном законодательством Российской Федерации порядке аттестации на соответствие должности руководителя образовательной организации.

Профсоюз не согласовал такие формулировки и вновь направил СПК в сфере образования свои замечания и предложения (письмо ЦС профсоюза от 30.10.2020 2020 №548).

Вопрос об утверждении проекта ПС «Руководитель» рассматривался в ходе заочного заседания СПК в сфере образования 9 ноября 2020 года. Для этого членам совета 4 ноября был направлен проект профстандарта, за который предлагалось проголосовать без обсуждения.

В своем письме от 5.11.2020 профсоюз указал на то, что предложенный вариант проекта ПС «Руководитель» содержит новую формулировку требования о прохождении руководителем, заместителем руководителя аттестации на соответствие должности, в том числе на основе независимой оценки квалификации, которое ранее не обсуждалось. Помимо этого проект профстандарта в редакции от 4 ноября 2020 года не учитывал предложения профсоюза, высказанные по итогам обсуждения, состоявшегося 28 октября в онлайн-режиме на заседании СПК в сфере образования.

Не согласованный с профсоюзом проект ПС «Руководитель» после утверждения совет направил в Министерство труда и социальной защиты РФ, которое разместило его на сайте regulation.gov.ru/p/111493 для общественного обсуждения и направило на рассмотрение в адрес Общероссийского Профсоюза образования и в Федерацию независимых профсоюзов России.

В обоснованных замечаниях и предложениях к проекту ПС «Руководитель» (письмо профсоюза от 29.12.2020 №676 заместителю министра труда и социального развития РФ Е.В.Мухтияровой) профсоюз указывал на следующие обстоятельства:

– в квалификационных характеристиках должности «руководитель (директор, заведующий, начальник) образовательного учреждения», «заместитель руководителя (заведующего, директора, начальника) образовательного учреждения» и «руководитель структурного подразделения» поименованы как разные должности, имеющие различное описание трудовых обязанностей.

Таким образом, исходя из требований части второй статьи 57 ТК РФ в проекте профессионального стандарта должно быть раздельное описание обобщенной трудовой функции с соответствующими трудовыми функциями и действиями для должностей «заместитель руководителя (заведующего, директора, начальника)» и «руководитель структурного подразделения» образовательной организации.

– для должности «руководитель структурного подразделения» проектом стандарта устанавливается требование к опыту практической деятельности «не менее 5 лет» вместо указанного в квалификационных характеристиках «не менее 3 лет»;

– в требованиях к образованию и обучению лиц, замещающих должности «заместитель руководителя дошкольной образовательной организации» и «заместитель руководителя общеобразовательной организации», «руководитель структурного подразделения» вместо дополнительного профессионального образования, указанного в квалификационных характеристиках, содержится требование «дополнительное профессиональное образование (программа профессиональной переподготовки)». Для должности «руководитель структурного подразделения» в квалификационных характеристиках требование «дополнительное профессиональное образование» вообще отсутствует. В связи с этим профсоюз признает требования завышенными;

– в проекте стандарта устанавливается не соответствующее законодательству требование о прохождении аттестации на соответствие должности, в том числе на основе независимой оценки квалификации. Данное требование не установлено ни Трудовым кодексом РФ, ни федеральными законами, ни иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В январе 2021 года на заочном заседании Национального совета при Президенте РФ по профессиональным квалификациям внесенный Минтрудом России проект ПС «Руководитель» был одобрен.

В итоге не согласованный с профсоюзом проект профстандарта был утвержден приказом Минтруда России от 19.04.2021 №250н. Однако в результате обращения Общероссийского Профсоюза образования в Минюст России приказ был возвращен в Минтруд без государственной регистрации (письмо от 02.06.21 №01-62185/21).

Минтруд России с участием Минпросвещения доработал профстандарт с учетом замечаний профсоюза и 23 июня вновь направил свой приказ на государственную регистрацию. Однако Минюст России повторно вернул приказ в Минтруд со своими замечаниями (письмо от 8.07.2021 №01/78976-ДЖ).

Министерство юстиции РФ указало на то, что квалификационные требования к должностям руководителей образовательных организаций необходимо привести в соответствие с Единым квалификационным справочником. В частности, предусмотреть раздельное описание трудовой функции для должностей «руководитель (директор, заведующий, начальник) образовательного учреждения», «заместитель руководителя (директора, заведующего, начальника) образовательного учреждения», «руководитель (заведующий, начальник, директор, управляющий) структурного подразделения».

26 июля 2021 года Минпросвещения России направило в Минтруд доработанный Институтом управления образованием РАО профессиональный стандарт «Руководитель образовательной организации (управление дошкольной образовательной организацией и общеобразовательной организацией)» для последующего направления приказа на государственную регистрацию в Минюст России.

В 2021 году профсоюз также принял участие в экспертизе проекта профессионального стандарта «Тренер-преподаватель», разработанного по инициативе Минспорта России. Документ был утвержден приказом Минтруда, несмотря на возражение профсоюза, обоснованное тем, что описание обобщенной трудовой функции и трудовой функции с наименованием должности «тренер-преподаватель», «старший тренер-преподаватель» уже содержится в профессиональном стандарте «Педагог дополнительного образования детей и взрослых», утвержденном приказом Минтруда России от 8 сентября 2015 г. №613н (зарегистрирован в Мин­юсте России 24 сентября 2015 г., регистрационный №38994).

Продолжение следует

^[1]    Письмо ЦС профсоюза от 26.12.2020 №665 А.В.Ми­ле­хи­ну, директору Департамента подготовки и профессионального развития педагогических кадров Минпро­свещения России.

^[2]    Часть 4 статьи 51 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

^[3]    Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников образования», утвержденный приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26 августа 2010 г. №761н (зарегистрирован Минюстом России 6 октября 2010 г., регистрационный №18638), с последующими изменениями.