На чтение: ≈ 34 мин.Особое внимание в последнее время на различных площадках получили проблемы регулирования дополнительного образования. К таким вопросам относятся: необходимость упрощения порядка лицензирования образовательной деятельности, усиление контроля качества образования в ситуации расширения сети образовательных организаций дополнительного образования и установление для них дополнительных льгот.
На основе материалов, представленных Общественной палатой Российской Федерации и Институтом образования НИУ ВШЭ, Центром правовых прикладных разработок были подготовлены некоторые инициативы по совершенствованию законодательства в данной области. Их мы представляем вашему вниманию с надеждой на серьезное общественное обсуждение.Упрощение лицензирования образовательной деятельностиОрганизации, осуществляющие реализацию дополнительных образовательных программ, обязаны получить лицензию на осуществление образовательной деятельности, выдаваемую соответствующим лицензирующим органом. Такими органами являются Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования.Правовую основу для лицензирования образовательной деятельности в настоящее время составляют:- Федеральный закон от 04.05.2011 г. №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон о лицензировании);- Федеральный закон от 29.12.2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 91) (далее – Закон об образовании);- Положение о лицензировании образовательной деятельности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 28.10.2013 г. №966 (далее – Положение о лицензировании образовательной деятельности);- иные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы лицензирования образовательной деятельности.Лицензирование является разрешительной процедурой, и для получения лицензии требуется заранее предоставить подробную информацию о том, как будет осуществляться образовательная деятельность, доказать ее обеспеченность (получить права на необходимые объекты материально-технического обеспечения, в том числе недвижимость), а также пройти процедуры государственного контроля и надзора.Существующая процедура лицензирования дополнительной образовательной деятельности достаточно сложный и бюрократизированный процесс, который существенно усложняет начальный этап осуществления дополнительного образования.Соискателями лицензии могут быть организации и индивидуальные предприниматели. В соответствии с требованиями п. 10 Положения о лицензировании образовательной деятельности соискатели лицензии подают заявление, уплачивают государственную пошлину и предоставляют нотариально заверенные копии всех основных документов (для юридического лица – учредительных документов, для индивидуального предпринимателя – документа, подтверждающего факт внесения сведений об индивидуальном предпринимателе в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей). Условия материально-технического оснащения соискателя лицензии на осуществление образовательной деятельности регулируются подп. «б», «в», «г», «и» п. 10 Положения о лицензировании образовательной деятельности.До получения лицензии соискатель должен на основании права собственности или на ином законном основании владеть зданием/строением/сооружением/помещением и территорией (включая оборудованные учебные кабинеты), объектами для проведения практических занятий, объектами физической культуры и спорта в каждом из предполагаемых мест осуществления образовательной деятельности.В лицензирующий орган должны представляться реквизиты документов, подтверждающих право на данный объект (объекты).В представляемой справке о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности по образовательным программам указывается назначение объектов недвижимости при обеспечении образовательной деятельности.В том случае если лицо планирует осуществлять образовательные программы дополнительного образования с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, оно заранее должно обеспечить условия для функционирования электронной информационно-образовательной среды, о чем указывается в соответствующей справке. В справке описывается оборудование (его местонахождение, правовые основания владения), программы и системы, а также информация о том, в рамках каких курсов и в каком виде происходит их использование.Согласно ст. 37 и 41 Закона об образовании организация питания и охрана здоровья обучающихся возлагаются на организации, осуществляющие образовательную деятельность. Данная норма приводит к тому, что вне зависимости от реальных потребностей и конкретного типа деятельности в рамках дополнительного образования (типа и продолжительности занятий, частоты посещения занятий, места проведения занятий) заявитель обязан обеспечить условия питания обучающихся (наличие кухни, столовой, автомата с питанием и т. д.). Копии документов, подтверждающих наличие условий для питания и охраны здоровья обучающихся, а для образовательной организации сведения о наличии помещения с соответствующими условиями для работы медицинских работников заявитель представляет лицензирующему органу.Условия прохождения процедур надзора регулируются подп. «в», «е» и «ж» п. 10 Положения о лицензировании образовательной деятельности.На момент подачи заявления о получении лицензии организация должна быть полностью готова осуществлять образовательную деятельность, о чем свидетельствуют требования предварительного прохождения проверок.Для помещений должны быть заранее получены заключения, выданные органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический и государственный пожарный надзор. Требуются также санитарно-эпидемиологические заключения относительно оборудования и иного имущества, необходимого для осуществления образовательной деятельности. Реквизиты данных заключений указываются в справке о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности по образовательным программам, которую подписывает руководитель организации.Образовательные программы не потребуютНесмотря на то что в соответствии с п. 1 Положения о лицензировании образовательной деятельности лицензирование осуществляется по виду деятельности (образовательная деятельность) с указанием наименований образовательных программ и уровней, на которых они осуществляются, лицензирующий орган требует предоставить копии разработанных и утвержденных соискателем лицензии образовательных программ (подп. «д» п. 10 Положения о лицензировании образовательной деятельности). В Положении не указано, могут ли быть внесены изменения в содержание образовательной программы, но изменение содержания образовательной программы не отмечено как одно из оснований переоформления лицензии (ч. 1 ст. 18 Закона о лицензировании, ч. 5 ст. 91 Закона об образовании, п. 16 и 19 Положения о лицензировании образовательной деятельности).Такое положение затруднило бы ход учебного процесса, который требует гибкости и возможности пересмотра в зависимости от условий образовательной среды. Если переоформления лицензии при изменении содержания образовательной программы не требуется, то предоставленные копии разработанных и утвержденных образовательных программ не могут служить основанием для вынесения лицензирующим органом решения, так как при дальнейшей деятельности содержание образовательных программ может быть изменено. Предлагается исключить программы дополнительного образования из действия подп. «д» п. 10 Положения о лицензировании образовательной деятельности.Перейти на патентАльтернативой упрощению процедуры лицензирования для дополнительной образовательной деятельности мог бы стать механизм патентования образовательной деятельности по реализации образовательных программ дополнительного образования. Для получения патента организации бы требовалось:- подать заявление в государственный орган, уполномоченный на выдачу патентов на осуществление образовательной деятельности по реализации образовательных программ дополнительного образования, указав планируемый вид деятельности и наименования образовательных программ, по которым планируется осуществление деятельности; – предоставить учредительные документы (для индивидуального предпринимателя – документы, подтверждающие факт внесения сведений об индивидуальном предпринимателе в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей); – оплатить государственную пошлину за выдачу патента.Получив патент, организация могла бы преступить к подготовке помещений и оборудования, найму персонала, разработке программ, по которым будет реализовываться образовательная деятельность. Перед началом образовательной деятельности организация должна была бы пройти необходимые для безопасного осуществления деятельности проверки надзорных органов (санитарно-эпидемиологического, пожарного надзора и пр.).Патент в отличие от лицензирования позволил бы организации сократить расходы и бюрократические процедуры в начале деятельности и облегчил доступ новых участников рынка образовательных услуг дополнительного образования – негосударственных образовательных организаций, коммерческих организаций, имеющих структурные образовательные подразделения, и индивидуальных предпринимателей. Иногда можно не кормить и не лечитьСогласно части 3 статьи 41 Закона об образовании, подпункта «г» пункта 10 и подпункта «г» пункта 16 Положения о лицензировании образовательной деятельности организация питания и охрана здоровья обучающихся возлагаются на организации, осуществляющие образовательную деятельность. Данная норма приводит к тому, что вне зависимости от реальных потребностей и конкретного типа деятельности в рамках дополнительного образования (типа и продолжительности занятий, частоты посещения занятий, места проведения занятий) заявитель обязан обеспечить условия питания обучающихся (наличие кухни, столовой, автомата с питанием и т. д.). Копии документов, подтверждающих наличие условий для питания и охраны здоровья обучающихся, а для образовательной организации сведения о наличии помещения с соответствующими условиями для работы медицинских работников заявитель предоставляет лицензирующему органу.Выполнение требований, предусмотренных подпунктом «г» пункта 10 и подпунктом «г» пункта 16 Положения о лицензировании образовательной деятельности образовательными организациями, осуществляющими образовательную деятельность по реализации дополнительных общеобразовательных программ (за исключением дополнительных общеобразовательных программ в области физической культуры и спорта и туристско-краеведческой направленности), является крайне затруднительным, само требование представляется излишним. Так, вызывает сомнения необходимость наличия в образовательной организации, осуществляющей образовательную деятельность по реализации дополнительных общеобразовательных программ, в которой обучающиеся проводят непродолжительное время (1-2 часа), условий питания и медицинского обслуживания.Анализ деятельности органов контроля и надзора в сфере образования демонстрирует, что отсутствие документов, подтверждающих предоставление медицинской организации в безвозмездное пользование помещения, соответствующего требованиям и условиям, для осуществления в нем медицинской деятельности, отсутствие документов, подтверждающих создание условий питания обучающихся в образовательной организации являются наиболее частыми нарушениями законодательства Российской Федерации, что представляет собой серьезный барьер для осуществления образовательной деятельности организациями дополнительного образования.Для упрощения процедуры лицензирования организаций, осуществляющих дополнительную образовательную деятельность, предлагается дополнить подпункт «г» пункта 10 и подпункт «г» пункта 16 Положения о лицензировании образовательной деятельности и указать, что требования по организации питания и охраны здоровья обучающихся (в том числе о наличии помещения с соответствующими условиями для работы медицинских работников) не распространяются на образовательные организации, реализующие дополнительные общеобразовательные программы, за исключением дополнительных общеобразовательных программ в области физической культуры и спорта и туристско-краеведческой направленности.Адрес в лицензииВ соответствии с пунктом 15 Положения о лицензировании образовательной деятельности при намерении лицензиата осуществлять лицензируемую деятельность по адресу места ее осуществления, не указанному в лицензии, лицензиат обязан переоформить лицензию и указать в ней актуальный адрес.Часто на практике начало осуществления образовательной деятельности по новому адресу связано с переездом образовательной организации, в связи с чем требование о начале осуществления образовательной деятельности по новому адресу только после внесения соответствующих изменений в лицензию на осуществление образовательной деятельности является серьезным препятствием для обеспечения непрерывности образовательного процесса.Представляется целесообразным дополнить пункт 15 Положения о лицензировании образовательной деятельности и указать, что при изменении адреса осуществления образовательной деятельности, не указанного в лицензии, разрешается осуществление образовательной деятельности по новому адресу после получения санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, необходимого для осуществления образовательной деятельности, и заключения о соответствии объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности при осуществлении образовательной деятельности.Кроме этого, при лицензировании образовательных программ с использованием сетевой формы зачастую возникают сложности, связанные с необходимостью указания в лицензиях на осуществление образовательной деятельности адресов ведения деятельности по образовательной программе, реализуемой в сетевой форме.В соответствии с частью 4 статьи 91 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» лицензия на осуществление образовательной деятельности имеет приложение, являющееся ее неотъемлемой частью. В приложении к лицензии среди прочих сведений указываются адреса мест осуществления образовательной деятельности.В настоящее время при осуществлении образовательной деятельности в сетевой форме образовательные организации обязаны указать адреса мест осуществления образовательной деятельности в приложениях к лицензиям на осуществление образовательной деятельности.Сетевое взаимодействие образовательных организаций может носить как постоянный, так и временный характер. В случае непродолжительного сотрудничества образовательные организации обременены обязанностью постоянно вносить изменения в приложения к лицензиям на осуществление образовательной деятельности.Указание адресов партнеров в рамках сетевого взаимодействия в лицензиях на осуществление образовательной деятельности представляется излишним. Факт наличия лицензии на осуществление образовательной деятельности у партнера в рамках сетевого взаимодействия презюмирует, что помещение данной образовательной организации соответствует требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации.Вместе с тем представляется исчерпывающим информирование о месте осуществления образовательной деятельности по адресу образовательной организации – партнера в рамках сетевого взаимодействия на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (в соответствии со статьей 29 Закона об образовании).В данной связи предлагается дополнить пункт 17 Положения о лицензировании образовательной деятельности, указав, что требование указания места осуществления образовательной деятельности по реализации образовательных программ при переоформлении лицензии в связи с реализацией новых образовательных программ не распространяется на образовательные программы, реализуемые организацией, осуществляющей образовательную деятельность, с использованием сетевой формы реализации образовательных программ.Контроль качества – за обществомВ условиях расширения сети образовательных организаций дополнительного образования контроль качества реализации образовательных программ становится все более важным.В соответствии со ст. 89 Закона об образовании управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер, включая в себя в том числе независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию.В системе дополнительного образования общественный контроль качества образования может быть реализован в отношении следующих подконтрольных субъектов:а) государственные (муниципальные) и частные некоммерческие образовательные организации, осуществляющие реализацию образовательных программ дополнительного образования;б) коммерческие организации, имеющие структурные образовательные подразделения, осуществляющие реализацию образовательных программ дополнительного образования;в) индивидуальные предприниматели, осуществляющие реализацию образовательных программ дополнительного образования.Наиболее перспективной формой организации данного вида контроля является институт независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, введенный Федеральным законом от 21.07.2014 г. №256 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования».Помимо специально создаваемых общественных советов при органах государственной власти и местного самоуправления в целях проведения независимой оценки качества образовательной деятельности образовательных организаций дополнительного образования могут быть использованы формы общественного контроля, предусмотренные Федеральным законом от 21.07.2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».Контроль качества образовательной деятельности образовательных организаций дополнительного образования может осуществляться в форме общественных проверок, инициируемых уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, общественными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иными субъектами общественного контроля.Одной из целей реализации общественного контроля качества образовательной деятельности организаций дополнительного образования является защита прав и законных интересов потребителей данных образовательных услуг – обучающихся.Льготы для образовательных организаций дополнительного образованияВ соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах образовательные организации в настоящее время пользуются рядом налоговых льгот:а) согласно подп. 14 п. 2 ст. 149 Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ) освобождается от налогообложения оказание услуг в сфере образования, оказываемых некоммерческими образовательными организациями по реализации общеобразовательных и (или) профессиональных образовательных программ (основных и (или) дополнительных), программ профессиональной подготовки, указанных в лицензии, или воспитательного процесса, а также дополнительных образовательных услуг, соответствующих уровню и направленности образовательных программ, указанных в лицензии, за исключением консультационных услуг, а также услуг по сдаче в аренду помещений;б) согласно п. 1.1 ст. 284 НК РФ к налоговой базе, определяемой организациями, осуществляющими образовательную деятельность, применяется налоговая ставка 0 процентов с учетом особенностей, установленных статьей 284.1 НК РФ.С учетом необходимости стимулирования образовательной деятельности по реализации дополнительных образовательных программ частными лицами и коммерческими организациями предлагается распространить действие положений законодательства, предусматривающих соответствующие преференции, на следующие лица:а) негосударственные (частные) образовательные организации, осуществляющие реализацию образовательных программ дополнительного образования; б) коммерческие организации, имеющие структурные образовательные подразделения, осуществляющие реализацию образовательных программ дополнительного образования;в) индивидуальных предпринимателей, осуществляющих реализацию образовательных программ дополнительного образования.В данной связи предлагается внести соответствующие изменения в НК РФ.Абзац 1 подп. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ изложить в следующей редакции:14) услуг в сфере образования, оказываемых государственными и частными некоммерческими образовательными организациями по реализации общеобразовательных и (или) профессиональных образовательных программ (основных и (или) дополнительных), программ профессиональной подготовки, указанных в лицензии, или воспитательного процесса, коммерческими организациями, имеющими структурные образовательные подразделения, индивидуальными предпринимателями по реализации дополнительных образовательных программ, а также дополнительных образовательных услуг, соответствующих уровню и направленности образовательных программ, указанных в лицензии, за исключением консультационных услуг, а также услуг по сдаче в аренду помещений.В ст. 284.1 НК РФ представляется необходимым конкретизировать, что к организациям, осуществляющим образовательную деятельность, относятся: государственные (муниципальные) и частные некоммерческие образовательные организации по реализации общеобразовательных и (или) профессиональных образовательных программ (основных и (или) дополнительных), программ профессиональной подготовки, указанных в лицензии, коммерческие организации, имеющие структурные образовательные подразделения, индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по реализации образовательных программ дополнительного образования.Кроме этого, условия использования налоговой льготы, установленные п. 3 ст. 284.1 НК РФ (например, требование наличия непрерывно в течение налогового периода не менее 15 педагогических работников в штате образовательной организации), представляются невыполнимыми рядом образовательных организаций дополнительного образования и индивидуальными предпринимателями. Вместе с тем для индивидуальных предпринимателей, осуществляющих реализацию образовательных программ дополнительного образования, следует предусмотреть соответствующие изменения в порядке исчисления налога на доходы физических лиц.В ст. 217 НК РФ предлагается внести п. 61 и изложить его в следующей редакции:61) доходы, получаемые индивидуальными предпринимателями, осуществляющими образовательную деятельность по реализации дополнительных образовательных программ.Кроме этого, организации, осуществляющие деятельность по реализации образовательных программ дополнительного образования, – государственные (муниципальные) и частные образовательные организации, коммерческие организации, имеющие структурные образовательные подразделения, и индивидуальные предприниматели – могут быть получателями мер поддержки, которые распространяются на социально ориентированные некоммерческие организации, включая меры экономической поддержки (гл. VI Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).Предлагаемые изменения могут предприниматься поэтапно: в первую очередь для негосударственных (частных) образовательных организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих реализацию образовательных программ дополнительного образования; затем для коммерческих организаций, имеющих структурные образовательные подразделения, осуществляющие реализацию образовательных программ дополнительного образования.Материал подготовлен экспертами Центра правовых прикладных разработок Института образования НИУ ВШЭСтатфакт В 2015 году различными программами дополнительного образования были охвачены около 68 процентов детей. C 2012 года в десять раз увеличилось количество частных организаций дополнительного образования. На начало 2016 года их около 200. В 2016 году впервые в федеральной целевой программе развития образования дополнительное образование выделено в отдельную задачу «Реализация мер по развитию научно-образовательной и творческой среды в образовательных организациях, развитие эффективной системы дополнительного образования детей». В 2016 году из средств федерального бюджета на реализацию мероприятий этой задачи выделено 678,6 млн рублей, в 2017 году – 905,63 млн рублей. Значительную часть добавят регионы РФ через субсидии. Еще более значительная часть средств запланирована из средств внебюджетных источников.
Выбор читателей
Комментарии