Смертельно опасная игра, или Фонд в законе

\”Учительская газета\” продолжает расследование в связи с гибелью Андрея Кудоярова.

О деле Андрея Кудоярова говорить стали меньше. У нас не привыкли анализировать происходящее. Гораздо приятнее и проще выкрикнуть обвинение в коррупции и считать это эффективной борьбой. Однако борьбы как не было, так и нет. Отчасти потому, что борцы с коррупцией в образовании не сведущи в образовательном праве.

Разговоры о коррупции в сфере образования в последнее время удивительным образом сводятся к тому, что она есть исключительно в Москве и Петербурге, ну еще, может быть, в каких-то крупных городах России. Одно из обвинений, предъявленных в столице директору школы №1308 Андрею Кудоярову и директору школы №1317 Константину Петрову, – создание школьного благотворительного фонда. И правоохранители, и журналисты с таким эмоциональным придыханием произносят: «Создал фонд!» или «Собрал в фонде столько-то миллионов рублей!», видя в этом немалый криминал, что создается впечатление, будто в Москве придумали эти благотворительные фонды и стали качать деньги напрямую в карманы директоров. А что с этими фондами происходит на самом деле, откуда они взялись на школьном горизонте, зачем нужны? В советские времена каждая школа имела шефов, которые помогали решать хозяйственные вопросы, ибо денег на это у школы в достаточном количестве не было никогда. Школы радовались, когда в шефах были заводы – с ними не было проблем с ремонтами, приобретением техники, оборудованием кабинетов физики, химии, мастерских. В новые российские времена с шефами настала напряженка, предприятиям и фирмам было не до школ, они сами отчаянно старались выжить в условиях рынка. Частным же компаниям вообще не было интересно кому-то помогать, они копили капиталы, приобретали недвижимость, и при этом норовили отобрать у образования то здание школы, то здание детского сада. Денег в федеральном бюджете, равно как и в бюджетах других уровней, на школу не хватало. Что там оборудование, зарплату платили с опозданием и в неполном объеме. Выход был один: привлечь к поддержке школы граждан и организации. Идея была неплохой: почему бы желающим не стать спонсорами и меценатами системы образования? Так в нашем Российском государстве появился первый документ на этот счет. 31 августа 1999 года президент РФ Борис Ельцин подписал Указ №1134 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации». Речь в нем шла вроде бы только о попечительских советах, но для чего они должны быть созданы? «В целях дальнейшего развития государственно-общественных форм управления в сфере образования и дополнительного привлечения внебюджетных финансовых ресурсов для обеспечения деятельности общеобразовательных учреждений постановляю: 1. Считать необходимым создание в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях попечительских советов, имея в виду установление общественного контроля за использованием целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений». Указ впервые опосредованно легализовал сбор средств на нужды образовательных учреждений: впрямую об этом там не говорится, но мы же привыкли читать между строк не только литературные произведения, но и документы, всегда предполагая, к чему приведет их реализация. Так, собственно говоря, и произошло. Ведь существенной частью указа было вот что: «Разработать мероприятия, направленные на увеличение целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления оказывать содействие созданию попечительских советов общеобразовательных учреждений». Чиновники во властных органах возрадовались, поняв, что теперь можно наладить поток средств со стороны в сферу образования. Грамотно наладить. Вот только наладку почему-то, как всегда бывает с самыми сложными делами, возложили на саму сферу образования. Тем более что сфера не возражала. Тогдашний министр образования Владимир Филиппов подписал приказ №275 от 10.09.99 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации»: «…2. Управлению экономики, Управлению бухгалтерского учета и финансового контроля, Управлению правового обеспечения подготовить предложения по мероприятиям, направленным на увеличение целевых взносов и добровольных пожертвований физических и юридических лиц на нужды общеобразовательных учреждений, и до 30.09.99 в установленном порядке внести их в Правительство Российской Федерации». Речь шла уже об увеличении целевых взносов и добровольных пожертвований. А это значило, что заботиться об этом государство предоставит нижестоящим чиновникам от образования и, конечно, школам и детским садам. Зачем нужны были деньги? Мало кто помнит, но указу Ельцина предшествовало письмо Министерства образования, в котором все было описано весьма подробно: «Образовательное учреждение вправе использовать дополнительные привлеченные финансовые средства на функционирование и развитие учреждения, осуществление образовательного процесса, в том числе на приобретение предметов хозяйственного пользования, обустройство интерьера, проведение ремонтных работ, организацию досуга и отдыха детей, различные виды доплат работникам учреждения и другие нужды. …В целях активизации работы по привлечению внебюджетных средств считаем необходимым и в связи с этим рекомендуем органам управления образованием субъектов Российской Федерации, муниципальным органам управления образованием, руководителям образовательных учреждений провести соответствующую работу по созданию фондов развития образовательных учреждений (курируемых советами фондов или попечительскими советами) либо по открытию внебюджетных счетов образовательных учреждений. При этом целесообразно, чтобы в расходовании внебюджетных средств принимали участие органы самоуправления образовательных учреждений. Для производства различного рода финансовых расчетов, в частности с внебюджетных счетов, образовательному учреждению необязательно иметь в своем штате бухгалтера. Достаточно, например, заключить соответствующий договор с соответствующей централизованной бухгалтерией, если она является юридическим лицом, или с органом управления образованием, если эта бухгалтерия является его структурным подразделением. Внесение денежных средств (пожертвований) физическими и (или) юридическими лицами, в том числе родителями (законными представителями обучающихся), осуществляется только на добровольной основе целевым назначением на расчетный счет образовательного учреждения». О добровольности – в последних строках. Знающие люди прекрасно понимали, что добровольности в широких масштабах не будет, что ее нужно будет организовывать. Как пройдет эта организация добровольности, каждый понимал по-своему, так как на этот счет никаких министерских инструкций не было. Но понятно другое: благотворительные фонды не выдумка и не изобретение директоров, поэтому не надо бросать в них камни, они этого не заслуживают. Дело с благотворительностью шло, видимо, туго, потому что в 2003 году Министерство образования выпустило еще одно письмо – «О рекомендациях по организации деятельности попечительского совета образовательного учреждения среднего профессионального образования», в котором так определило задачи: «4. Попечительский совет: 1) содействует привлечению внебюджетных средств для обеспечения деятельности и развития общеобразовательного учреждения; 2) содействует организации и улучшению условий труда педагогических и других работников общеобразовательного учреждения… …4) содействует совершенствованию материально-технической базы общеобразовательного учреждения, благоустройству его помещений и территории». Этот перечень задач определил, по сути, на что могут быть использованы целевые и добровольные взносы из благотворительных фондов, ибо фонды попечительских советов могли быть исключительно благотворительными. В Законе РФ №122 от22.08.2004 года появится норма, дающая всем рассуждениям и рекомендациям правовую основу: «Образовательное учреждение вправе привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, в том числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц». Основные положения федеральных законов самым естественным образом входили в законы региональные. Так произошло и с законом Москвы «О развитии образования» от 20 июня 2001 г. №25: в главе 6 «Финансирование и экономическая деятельность образовательных учреждений и организаций» в статье 23 «Формирование и использование внебюджетных финансовых средств государственными образовательными учреждениями города Москвы» было записано: «Государственное образовательное учреждение вправе привлекать в порядке, установленном федеральным законодательством, дополнительные финансовые, в том числе валютные, средства за счет выполнения предусмотренных его уставом работ и оказания услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, в том числе иностранных. Перечисленные денежные средства аккумулируются на счете государственного образовательного учреждения». Мы знаем, что законы у нас хорошие, вот только выполнять их трудно. В какой-то момент нищую школу обложили со всех сторон. Ее обязали наладить охрану и тем самым обеспечить безопасность, но денег на это в бюджете не выделили, пришлось их собирать с родителей. Тогдашний руководитель Департамента образования Любовь Кезина об этом говорила так: «По поводу охраны: придется платить до тех пор, пока в бюджете города не будет на это денег. К сожалению, нас так много, 4 тыс. учреждений, нам так много нужно денег на оборудование, на ремонт и на строительство, и на оплату учителей, и на бесплатные учебники, что сегодня бюджет города не в состоянии дать нам еще деньги на физическую охрану. Поэтому пока это нормально». Ненормально было другое: под маркой сборов на охрану с родителей брали деньги, превышающие стоимость охранных услуг во много раз. Охранники получали 13-15 тысяч рублей в месяц, а школа в среднем собирала 200 тысяч в месяц, ведь это был обязательный платеж. Куда шли эти деньги, родителям говорили редко, но можно предполагать, что ими затыкали некоторые дыры в бюджетном финансировании. К тому же родителей не информировали, что ЧОПы по ФЗ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» не несли ответственности за безопасность детей, ибо в их обязанности входила охрана школьного имущества. В интервью радиостанции «Эхо Москвы» Любовь Кезина говорила так: «Сегодня понятно всем, что того финансирования, которое идет на школы, на образование, недостаточно. Это практика во всем мире, ни в Америке, ни в Европе полностью не финансируются школы, не финансируются они и у нас. Поэтому есть указ президента о создании попечительских советов. Попечительский совет сам не имеет права брать деньги, но он создает фонд, фонд регистрируется, и через фонд, через Сбербанк идет оплата этих денег». Криминал заключался и тогда, и сейчас в том, что деньги с родителей собирали наличными. Почему? Во-первых, потому что при этом пятую часть средств забирало государство как налог. Во-вторых, если деньги попадали на счет школы в казначействе, оно имело право пускать эти средства на погашение бюджетных долгов и не разрешить их истратить в тот момент, когда школе необходимо, родители же были не в состоянии проконтролировать, куда делись их деньги. Эта же судьба была у тех средств, которые получали школы за оказание платных образовательных услуг. В-третьих, до поры до времени открыть свой счет школе было так трудно, что не все хотели идти этим путем. Централизованные бухгалтерии хотели всем править и владеть сами. Сегодня именно эти бухгалтерии всячески противятся реализации столичного пилотного проекта по модернизации образования, предоставляющего школам полную свободу (и ответственность!) распоряжения бюджетными деньгами. Еще интересней была ситуация со сдачей помещений в аренду. Закон Москвы «О развитии образования» разрешал школам сдавать свободные помещения в аренду, скажем, тем же негосударственным учебным заведениям, но правительство Москвы в какой-то момент решило, что раз школа государственная, то и арендная плата должна быть государственной, а потому изымало деньги в бюджет. Деньги же эти были очень необходимы школам, поэтому директора в сдаче помещений в аренду не признавались, подписывали договоры о сотрудничестве, их на этом ловили и наказывали, хотя они поступали так во благо школы. После принятия пресловутого закона о монетизации льгот все школьники лишились дотаций на завтраки. Нелучшим образом на материальное положение школ повлиял и налог на землю. Таким образом, становится понятным: государство своими действиями подталкивало директоров школ к нарушениям, а теперь карает за это тех же директоров, которые создавали условия для обеспечения детям права на качественное образование.