Дошкольное образование спасет негосударственный сектор?

Разговоры о том, что негосударственный сектор может стать спасительным для дошкольного образования, идут уже не первый год. Кажется, что и само государство идет навстречу инициативам в этой области. Однако все не так просто и однозначно. В том, почему негосударственные детские сады до сих пор не могут реализовать возложенную на них функцию, разбирались на семинаре «Актуальные исследования и разработки в области образования» Института образования НИУ Высшей школы экономики.

Потенциал реформы

В самом начале семинара научный руководитель Центра мониторинга качества образования НИУ ВШЭ Виктор Болотов отметил, что сегодня ожидания от негосударственного сектора образования достаточно высоки как у властей, так и у родителей, поскольку стало очевидно, что проблема доступности качественного дошкольного образования без него не может быть решена.

Заострила проблему директор Центра прикладных экономических исследований и разработок НИУ ВШЭ Татьяна Абанкина, отметив, что, пожалуй, дело здесь не только в компенсации дефицита мест в дошкольных организациях. Именно негосударственный сектор может в иной логике построить дошкольное образование, гуманизировать его, взять на вооружение что-то кроме той строгой, почти милитаристской модели, которая есть сегодня в государственном секторе, когда родитель должен привести ребенка в 8 утра и ни минутой позже. А если вдруг родители хотят поехать в отпуск, то это вообще катастрофа. Конечно же, эту установку нужно менять.

Концентрируют внимание именно на негосударственном секторе и те непопулярные меры, которые имеют место в регионах. Так, по мнению Виктора Болотова, недавнее решение не принимать детей до 3 лет в дошкольные учреждения на самом деле только помогло популяризации негосударственных детских садов. Они взяли на себя роль демпфера в этой ситуации.

А ситуации, действительно непростая, ведь, по данным руководителя программ направления «Социальные проекты» Агентства стратегических инициатив Ирины Петруниной, количество детских садов для младшего дошкольного возраста, яслей, у нас в стране составляет чуть более 200. Это число, конечно же, выглядит катастрофически малым, особенно если рассматривать его на фоне структуры очередности в детские дошкольные организации. По данным директора Института развития образования НИУ ВШЭ Ирины Абанкиной, 41,5% детей от 1,5 до 3 лет сегодня испытывает трудности в устройстве в дошкольные организации. Не лучше ситуация и в возрастной группе от 0 до 1,5 лет. В структуре очередности доля этой группы составляет 26,3%.

Тем не менее, как отметила Ирина Абанкина, несмотря на то, что на негосударственные организации дошкольного образования сделаны большие ставки, до сих пор в стране их количество составляет не более 2% (сведения за 2012 год). В основном сектор дошкольного образования представлен государственными и муниципальными дошкольными организациями. Количество остальных организаций здесь находится в пределах ошибки счета.

Разрешить наполовину

Ответ на вопрос о том, почему это происходит, в своем докладе на тему «Расширение участие негосударственного сектора в реализации программ дошкольного образования: перспективы и барьеры» представила Ирина Абанкина. Она отметила, что в новом законе «Об образовании в РФ» дошкольное образование впервые было отражено как один из уровней образования. Произошел поворот к восприятию детских садов не как камеры хранения или помощи работающим матерям, а способа обеспечить раннее развитие и образование ребенка. Тем не менее, во главу угла был поставлен стопроцентный охват детей программами дошкольного образования, начиная лишь с 3-летнего возраста. Такое ограничение создает неравные условия в доступе к образованию, которое, как уже говорилось, способен компенсировать негосударственный сектор.

Как в такой ситуации помочь перспективному негосударственному сектору? Существует, по словам Ирины Абанкиной, целый набор механизмов финансовой поддержки негосударственных организаций, реализующих программы дошкольного образования.

Как отметила Ирина Петрунина, новый закон «Об образовании в РФ» с одной стороны, действительно внес свою лепту в развитие негосударственного сектора. Многие ранее недоступные для него вещи теперь оказались возможны: это и право на лицензирование деятельности, и право на финансовую поддержку.

Тем не менее, Ирина Абанкина признала, что имеющиеся возможности поддержки далеко не так совершенны, как хотелось бы.

Во-первых, имеется в виду прямое бюджетное финансирование по нормативам на 1-го обучающегося на оказание образовательных услуг. По закону оно распространяется только на частные дошкольные и общеобразовательные организации. То есть, если организация не лицензируется как дошкольный тип, то права просить у государства финансовой помощи у нее нет. В итоге получается, что, несмотря на декларируемую поддержку негосударственного сектора, поддержка может оказываться весьма избирательно.

Во-вторых, законодательно предусмотренное косвенное бюджетное финансирование, которое подразумевает и налоговые льготы, предоставляемые образовательным организациям, и льготы по подоходному налогу для потребителей, и компенсация части родительской платы. Правда опять же возникает проблема: те родители, которые делают выбор в пользу негосударственного детского сада, по сути, проигрывают, ведь суммы компенсации не дифференцированы.

В общем и целом создается ощущение, что о финансировании на общих основаниях речи не идет, несмотря на то, что право реализовывать дошкольные программы получили образовательные организации всех уровней.

Кроме того, по словам Ирины Петруниной, один из вопросов, который волнует представителей субъектов – как часто выплачивать положенные негосударственному сектору деньги. Оказалось, что в ряде регионов принято решение выплачивать их по окончании года. У негосударственных детских садов может возникнуть справедливый вопрос: а как же тогда функционировать?

Требуется доработка

Сегодня прямое бюджетное финансирование негосударственного сектора сталкивается с недостаточностью нормативно-правовой базы для предоставления субсидий на выполнение им государственного или муниципального задания по оказанию образовательных услуг дошкольного образования. Именно поэтому, по словам Ирины Абанкиной, необходимо усовершенствовать его таким образом, чтобы можно было финансировать любые типы негосударственных организаций – например, на конкурсной основе. Правда, это тоже не идеальное решение, поскольку во многих муниципалитетах нет программ развития, финансирование может быть достаточно нестабильным. Кроме того, велика сложность конкурсного администрирования (сроки, трудоемкость, зависимость от цены и т.д.). Также необходимо снять существующее ограничение по типам и разрешить коммерческим организациям иметь в качестве основного вида деятельности образовательную. Можно сделать, как отметила Ирина Абанкина, и переход на ваучеры по аналогии с родовым сертификатом. Однако и этот путь имеет свои риски – он приведет к увеличению объемов бюджетного финансирования. Кроме того, опять же проявятся неравные возможности муниципалитетов на обеспечение ваучеров на дошкольное образование, могут возникнуть трудности в планировании бюджетов из-за отсутствия обязательности дошкольного образования. В целом же, по словам Ирины Абанкиной, вопрос равного доступа организаций к бюджетному финансированию не решен. Нужно в первую очередь развивать законодательную базу. В частности, требуются поправки в закон «Об образовании в РФ», в Налоговый, Жилищный кодексы РФ.

Существующие косвенные меры поддержки, по ее мнению, недостаточны для оказания помощи семьям, пользующимся негосударственными услугами. Они не создают условий для равной конкуренции между муниципальными и негосударственными садами.

В результате наблюдается неравенство семей в доступе к дошкольному образованию, особенно в условиях нехватки мест в муниципальных образовательных организациях, также возникают барьеры развития качественного дошкольного образования.

Согласилась с коллегой и Ирина Петрунина. Она отметила, что существующие в сфере нормативно-правовые акты, действительно, требуют доработки. Надо в первую очередь до конца решить вопрос с Жилищным кодексом. Тем не менее, она подчеркнула, что первые победы уже есть: Минюст России подписал санитарные правила и нормы регулирующие предоставление услуг дошкольного образования в жилых помещениях, что, без сомнения, позволит развиваться этому сектору. Тем не менее, ряд существующих положений Жилищного и Гражданского кодексов РФ в определенной степени вступают в противоречие с подписанными нормами, и, по сути, подобная деятельность предпринимателя в жилом помещении может прекратиться в любой момент. Именно поэтому имеет смысл искать и разрешать подобные правовые коллизии.

Поддержала докладчика и дискуссантов и Татьяна Абанкина, заметив, что, к сожалению, та форма поддержки негосударственного сектора в дошкольном образовании, которая сегодня закрепляется законом, вымывает возможность гибкости. А это именно та характеристика, которую несет в себе негосударственный детский сад. Если так и не удастся изменить создавшееся положение, то, скорее всего, бизнесу будет трудно войти в эту сферу. А это соответственно не даст негосударственному сектору возможностей для развития и не позволит ему стать тем спасительным кругом для дошкольного образования, которым он сейчас представляется.

Фото автора