XI. Анализ состояния сети учреждений общего образования, их кадрового обеспечения и меры социальной поддержки работников
1. Начиная с 2005/2006 учебного года в условиях интенсивного развития модернизационных процессов в сфере образования число школ сократилось почти на 18%, на 11% снизилась численность обучающихся. Прежде всего, это связано с демографическими процессами, с реструктуризацией и оптимизацией сети учреждений.
В этот же период численность учителей сократилась с 1,3 млн человек в 2005/2006 учебном году до 1,02 млн человек в 2012/2013‑м или на 24,1%, в том числе в сельской местности - на 30,9%, в городской - на 18,6%.
Вместе с тем на фоне такого значительного сокращения учителей:
возрастает потребность отрасли в педагогических кадрах. Так, только за последние два учебных года количество вакансий увеличилось с 7965 до 9054. Максимальное количество вакансий отмечено по таким дисциплинам, как английский язык, начальные классы, физическая культура, музыка и пение, математика;
доля учителей пенсионного возраста в 3 раза превышает долю учителей моложе 25 лет и только за последние три учебных года увеличилась с 17,7% до 20,9%;
наблюдается ежегодный рост доли учителей со стажем свыше 20 лет. За период с 2009/2010 по 2012/2013 учебный год она увеличилась с 53,7% до 57,5%;
доля учителей «активного трудового возраста» - 25-35 лет - за период с 2009/2010 по 2012/2013 учебный год сократилась с 17,6% до 16,2%;
доля учителей со стажем менее 2 лет составляет только 5,4% и за период с 2009/2010 по 2012/2013 учебный год увеличилась незначительно (с 4,3% до 5,4%), как и доля учителей со стажем от 2 до 5 лет (с 5,1% до 6,1%);
сокращается доля учителей со стажем от 5 до 10 лет и от 10 до 20 лет - на 1,1% (с 9% до 7,9%) и на 4,8% (с 27,9% до 23,1%) соответственно.
2. На 1 января 2013 года в Российской Федерации функционировало 53700 дошкольных образовательных учреждений с общим количеством мест 5,7 млн единиц. В них воспитывалось 5,98 млн детей. Численность работников дошкольных образовательных учреждений составляла 1,51 млн человек, в том числе педагогических - 626602 человека.
Из общего числа педагогических работников ДОУ высшее профессиональное образование имеют 45,2%, среднее профессиональное - 52,7%.
Среди воспитателей ДОУ высшее профессиональное образование имеют 38,4%, среднее профессиональное образование - 59,3%.
Из общего числа педагогических работников ДОУ моложе 25 лет - 6,1%; в возрасте от 25 до 39 лет - 41%; в возрасте от 40 до 54 лет - 39,5%; в пенсионном возрасте - 13,2% работников.
3. В настоящее время в субъектах Российской Федерации реализуются социальные программы, направленные на повышение общественного статуса учителя, на обеспечение социальных гарантий педагогическим работникам.
По данным мониторинга, проведенного Общероссийским профсоюзом образования, в 2012 году в 63 субъектах РФ из 73, принявших участие в мониторинге, предоставлялись единовременные денежные выплаты молодым специалистам, впервые устраивающимся на работу в образовательные учреждения. В том числе в 41 субъекте РФ данные выплаты предоставлялись во всех муниципальных образованиях в рамках единой региональной политики и на территории 22 субъектов РФ - лишь в отдельных муниципальных образованиях.
В 29 субъектах РФ молодым специалистам предоставлялись однократные денежные выплаты в течение первых нескольких лет работы, при этом в 10 субъектах РФ данные выплаты осуществлялись в рамках единой региональной политики и на территории 19 субъектов РФ - лишь в отдельных муниципальных образованиях.
В 64 субъектах РФ молодым специалистам установлены ежемесячные надбавки (доплаты) к должностному окладу (ставке заработной платы): в 49 субъектах РФ - во всех муниципальных образованиях в рамках единой региональной политики и на территории 15 субъектов РФ - в отдельных муниципальных образованиях.
На территории некоторых субъектов РФ в 2012 году молодым специалистам и обучающимся предоставлялись прочие дополнительные меры социальной поддержки, в частности: компенсация проезда для молодых специалистов до места работы и обратно; дополнительные стипендии обу­чающимся по педагогическим специальностям, а также студентам, заключившим договор на последующее трудоустройство в учреждения образования; дополнительные стипендии профсоюзным активистам; поощрение лучших молодых педагогов и гранты талантливой молодежи; материальная помощь; призы и выплаты победителям конкурсов профессионального мастерства; организация экскурсий для молодых специалистов в каникулярное время; организация работы молодежных советов, семинаров и другое.
Напоминаем, что, по данным 2011 года, в регионах осуществлялись и другие меры социальной поддержки работников образования. Так, в 49 субъектах РФ были установлены единовременные денежные выплаты педагогическим работникам при выходе на пенсию, в том числе в 21 субъекте РФ - во всех муниципальных образованиях.
В 14 субъектах РФ предоставлялись ежемесячные надбавки и доплаты к основным пенсиям.
В 60 субъектах РФ предоставлялась полная или частичная компенсация стоимости путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников отрасли и их детей.
Предпринимались меры, направленные на улучшение жилищных условий работников отрасли. Так, в 46 субъектах РФ осуществлялись мероприятия по улучшению жилищных условий работников образования через различные региональные (муниципальные) целевые программы и проекты, в 32 субъектах РФ работникам образования, нуждающимся в жилье, предоставлялись квартиры и комнаты в общежитии. В 27 субъектах РФ применялись различные кредитные программы, в частности: предоставление кредитов на льготных условиях, возмещение из бюджетных средств расходов на погашение процентов либо основного долга по кредитам на приобретение, строительство жилья. Кроме того, в ряде субъектов РФ работникам образования выплачивалась компенсация стоимости социального либо коммерческого найма жилого помещения, выделялись земельные участки под строительство жилья.
Данные за 2012 год по мерам социальной поддержки работников дошкольного образования, работников, уходящих на пенсию по возрасту, по мерам, направленным на улучшение жилищных условий, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников образования и их детей находятся в стадии обработки и будут представлены позднее.
Выводы
1. В рамках реализации общероссийских мероприятий по модернизации системы общего образования, в соответствии с указами Президента Российской Федерации в субъектах РФ активно реализуются меры по достижению современного качества образования, включая меры по повышению заработной платы педагогических работников, совершенствованию кадрового корпуса общеобразовательных учреждений, по развитию системы мер социальной поддержки отдельных категорий педагогических работников, в том числе молодых учителей.
2. Вместе с тем предпринимаемые субъектами РФ меры по совершенствованию кадрового корпуса общеобразовательных учреждений пока еще недостаточны для успешной реализации главных целей модернизации, направленных на повышение статуса педагогической профессии, улучшение качественных характеристик кадрового потенциала, привлечение и закрепление в сфере образования молодых учителей, воспитателей:
    реализуемые в регионах меры социальной поддержки зачастую носят фрагментарный характер, существенно различаются как по регионам, так и по муниципальным образованиям в одном и том же субъекте РФ и не в полной мере способствуют желаемому обновлению качества педагогического корпуса, совершенствованию его возрастной структуры;
    продолжается снижение числа педагогических работников «активного трудового возраста»;
    наблюдается рост числа работников пенсионного возраста;
    при незначительном приросте молодых кадров в сфере образования после 3-5 лет работы наблюдается их отток;
    в школах не хватает 9 тысяч учителей;
    из общего количества педагогических работников ДОУ высшее образование имеют только 45,2% человек, а среди воспитателей - 38,4%;
    во многих субъектах РФ повышение заработной платы учителей сопровождается увеличением их учебной нагрузки. Так, в декабре 2012 года учебная нагрузка учителя составляла в среднем по Российской Федерации 1,41 ставки и колебалась в диапазоне от 1,13 (республики Ингушетия, Алтай) до 2,96 ставки (Республика Саха (Якутия).


XII. О результатах рассмотрения Конституционным судом Российской Федерации жалоб граждан по поводу норм законодательства, ограничивших доступ к педагогической профессии
18 июля 2013 года Конституционный суд Российской Федерации принял Постановление №19‑П «По делу о проверке конституционности пункта 13 части первой статьи 83, абзаца третьего части второй статьи 331 и статьи 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.К.Барабаш, А.Н.Бекасова и других и запросом Мурманской областной Думы».
По мнению заявителей, оспариваемые нормы, ограничивавшие доступ к педагогической профессии и другой деятельности с участием несовершеннолетних, нарушают гарантированное Конституцией Российской Федерации право на свободное распоряжение своими способностям, не отвечают конституционным требованиям презумпции невиновности и представляют собой несоразмерное ограничение прав и свобод граждан.
По итогам рассмотрения дела Конституционный суд Российской Федерации пришел к выводу, что педагогические работники и представители иных схожих профессий по долгу службы регулярно вступают в непосредственный контакт с несовершеннолетними и несут в связи с этим повышенную ответственность за их безопасность, поэтому государство вправе предъявлять особые требования к их поведению и моральным качествам для занятия должности. При этом соответствующие меры не должны приводить к несоразмерному ограничению прав и свобод лиц, осуществляющих трудовую деятельность.
Одновременно Конституционный суд РФ указал, что существуют преступные деяния, сам факт совершения которых однозначно свидетельствует об опасности для жизни и здоровья несовершеннолетних, к числу которых относятся тяжкие и особо тяжкие преступления, предусмотренные Уголовным Кодексом Российской Федерации, а также преступления сексуального характера. Бессрочный и безусловный запрет на работу с детьми для лиц, совершивших подобные преступные деяния, не противоречит Конституции РФ.
Вместе с тем оспариваемые нормы на практике устанавливают столь же абсолютный запрет и в отношении других категорий граждан, когда-либо подвергавшихся уголовному преследованию, а также предписывают увольнение лиц, в отношении которых возбуждено уголовное дело. В результате нарушается презумпция невиновности, не исследуется характер личности и иные факторы, которые определяют, опасен ли конкретный человек для детей. В этой части оспариваемые нормы противоречат Конституции РФ.
Конституционный суд Российской Федерации обязал законодателя уточнить оспариваемые нормы, в том числе установить конкретный перечень преступлений, совершение которых влечет за собой запрет на работу с детьми, а также процедуру временного отстранения от подобной работы лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления. До внесения в действующее правовое регулирование соответствующих изменений временное отстранение таких лиц от работы осуществляется в порядке, установленном статьей 114 УПК Российской Федерации и статьей 76 Трудового кодекса Российской Федерации, при наличии оснований полагать, что они представляют потенциальную опасность для жизни, здоровья и нравственности несовершеннолетних.
Впредь до внесения необходимых изменений в законодательство к работе с детьми, безусловно, не допускаются граждане с неснятой или непогашенной судимостью, лица, когда-либо осужденные по тяжким или особо тяжким статьям Уголовного кодекса РФ, а также за сексуальные преступления в отношении несовершеннолетних. В отношении иных граждан, ранее подвергавшихся уголовному преследованию, вопрос о допуске их к такой работе должен решаться в индивидуальном порядке. При этом необходимо учитывать вид и степень тяжести совершенного преступления; срок, прошедший с момента его совершения; форму вины; поведение лица после совершения преступления; его отношение к исполнению трудовых обязанностей; обстоятельства, характеризующие личность, условия выполнения трудовых обязанностей, а также иные факторы, позволяющие оценить возможность осуществления ими соответствующей деятельности.
Кроме того, Конституционный суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ взаимосвязанные положения пункта 13 части первой статьи 83, абзаца третьего части второй статьи 331 и статьи 351.1 Трудового кодекса РФ в той мере, в какой данные законоположения предусматривают обязательное и безусловное прекращение трудового договора с работником, осуществляющим педагогическую или иную профессиональную деятельность в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних, если это лицо подвергается уголовному преследованию за указанные в данных законоположениях преступления, - до разрешения уголовного дела по существу или до завершения производства по уголовному делу.
Конституционный суд РФ пришел к выводу, что, принимая решение о прекращении уголовного дела на досудебных стадиях уголовного процесса, компетентные государственные органы должны исходить из того, что лица, в отношении которых прекращено уголовное преследование, виновными в совершении преступления не признаны, а значит, и не могут быть названы таковыми, - в конституционно-правовом смысле эти лица могут считаться лишь привлекавшимися к участию в уголовном судопроизводстве на соответствующей стадии ввиду выдвижения против них подозрения или обвинения.
Не соответствующими Конституции РФ также признаны оспариваемые нормы в той мере, в какой они - по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, - допускают наступление предусмотренных ими неблагоприятных последствий в связи с совершением лицом деяния, которое на момент решения вопроса о приеме на работу или об увольнении не признается преступлением.
Полагаем, что принятое Конституционным судом РФ Постановление с содержащейся в нем правовой позицией и толкованием конституционно-правового смысла проверяемого закона будет иметь важное практическое значение, ориентируя законодателя, суды, граждан в отношении применения права соответственно при совершенствовании законодательства, решении дел, отстаивании собственных прав.
Просим довести информацию о позиции Конституционного суда РФ, высказанной в указанном постановлении, до профсоюзного актива, руководителей образовательных учреждений и членов профсоюза.


XIII. Об основных направлениях бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов
Основные направления бюджетной политики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов сформированы на основе стратегических целей развития страны, сформулированных в указах Президента РФ от 7 мая 2012 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года, Основных направлений деятельности Правительства на период до 2018 года, а также положений Бюджетного послания президента о бюджетной политике в 2014-2016 годах.
Формирование основных характеристик федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов осуществлено на основании умеренно оптимистичного варианта сценарных условий и основных параметров прогноза социально-экономического развития, принятых за основу для разработки федерального бюджета на заседании правительства 16 мая 2013 года.
Документ одобрен на заседании Правительства РФ 4 июля 2013 года и опубликован на официальном сайте Министерства финансов России. Представляем вашему вниманию выдержки из него.

Основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенные в основу формирования проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов
В основе расчетов основных параметров федерального бюджета на 2014-2016 годы лежат сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации и основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов. (См. таблицу 1.)

Основные цели бюджетной политики в 2014-2016 годах
Наиболее значимым направлением оптимизации расходов федерального бюджета является сокращение межбюджетных трансфертов бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации, в том числе за счет уплаты дополнительного тарифа страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда РФ страхователями (работодателями) в отношении выплат лицам, работающим на рабочих местах с опасными и вредными условиями труда, уплаты работодателями страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в размере 2% или 6%, исходя из выбора застрахованным лицом 1967 г.р. и моложе варианта своего пенсионного обеспечения, полноценного учета переходящих остатков неиспользованных средств, реализации ранее определенных правил для формирования и использования накопительной части страховых взносов.
В соответствии с Бюджетным посланием в 2013 году в Правительство Российской Федерации будут представлены предложения по обеспечению долгосрочной сбалансированности пенсионной системы с поэтапным сокращением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
В рамках реформирования пенсионной системы предусматривается увеличение размера пенсии лицам, принявшим решение отсрочить назначение пенсии после достижения пенсионного возраста (с учетом наличия необходимого страхового стажа), для стимулирования более позднего выхода граждан на пенсию.
Завершение определения долгосрочных перспектив развития пенсионной системы позволяет эффективно реализовать возможности размещения средств Фонда национального благосостояния и пенсионных накоплений в ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов.
Высвобождаемые в результате реализации мер по оптимизации расходов федерального бюджета ресурсы в первоочередном порядке направляются на финансовое обеспечение задач, сформулированных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
Так, в 2014-2016 годах предусматриваются дополнительные (по сравнению бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств) бюджетные ассигнования, в том числе на совершенствование оплаты труда работников федеральных учреждений здравоохранения, образования, культуры, науки и социального обслуживания (всего дополнительные ассигнования определены в объеме 80,2 млрд рублей в 2014 году, 126,5 млрд рублей в 2015 году, 181,2 млрд рублей в 2016 году).
Особое внимание будет уделено совершенствованию оплаты труда в бюджетном секторе. Государство может влиять на уровень оплаты труда в этой сфере в основном через государственные задания и нормативы их финансового обеспечения.
Вместе с тем в основе экономически обоснованной политики в сфере оплаты труда заложен принцип, в соответствии с которым повышение уровня оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях не должно приводить к неконкурентоспособности других сфер экономики.
Одновременно с повышением оплаты труда необходимы меры, направленные на повышение производительности труда в бюджетном секторе, проведение структурных реформ, оптимизацию сети государственных учреждений.
В 2013 году приняты поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, вводящие требования по формированию единых базовых перечней государственных и муниципальных услуг. Это позволит уже с 2014 года расширить практику применения единой (для соответствующей отрасли) методологии расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг с сохранением полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по дополнению или детализации указанных перечней, а также самостоятельному определению объема расходов на оказание государственных и муниципальных услуг.
Будет продолжена работа по переходу на «эффективный контракт», включающий показатели и критерии оценки эффективности деятельности работника для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг. При сопоставлении уровня оплаты труда в разных отраслях экономики планируется оценивать совокупные доходы работников «бюджетной сферы» с учетом их фактической занятости и почасовой стоимости труда, а также предоставляемых льгот и иных мер социальной поддержки.
При формировании проекта федерального бюджета на 2014-2016 годы также учтены изменения в распределении доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.
В связи с передачей с местного на региональный уровень полномочий в сфере дошкольного образования с 2014 года норматив зачисления доходов от налога на доходы физических лиц, поступающего в бюджеты субъектов Российской Федерации, будет увеличен с 80% до 85 процентов. Одновременно с 20% до 15% сокращается размер норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, передаваемых в местные бюджеты из бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках межбюджетного регулирования.
В результате распределение отчислений от налога на доходы физических лиц между региональным и местными бюджетами составит соответственно 70% и 30 процентов. В настоящее время такое распределение составляет соответственно 60% и 40 процентов. Это позволит увеличить налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации на сумму не менее 160 млрд рублей, что сопоставимо с объемом дополнительных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в условиях передачи им полномочий по дошкольному образованию.
С целью более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности, снижения рисков разбалансированности региональных и местных бюджетов в 2014-2015 годах будет предусматриваться индексация данного вида финансовой помощи относительно объемов средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 2013 год.
Предусматриваются дополнительные дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в целях реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года в 2014-2015 годах в объеме по 100 млрд рублей ежегодно, в 2016 году - 150 млрд рублей.
Доля расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (после предоставления межбюджетных трансфертов) в общем объеме расходов бюджетной системы незначительно возрастет (в пределах 0,3 процента). Доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2016 году останется практически на уровне 2013 года и составит 33,7 процента.
Эти изменения обусловлены в первую очередь сокращением объемов межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при повышении доли собственных доходов, в том числе за счет оптимизации структуры межбюджетных трансфертов.
Более 1/3 бюджетных расходов будет направляться на цели социальной политики. Вместе с расходами на образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт доля расходов, направленных на социальную защиту граждан и оказание социально-значимых услуг, составляет более 55% суммарных расходов бюджетной системы Российской Федерации.
Общая тенденция к снижению доли доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по отношению к ВВП определяет тенденцию к снижению расходов по отношению к ВВП по всем разделам, за исключением раздела «Национальная оборона». (См. таблицу 2.)
По разделу «Образование» расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в реальном выражении в 2016 году выше уровня 2013 года в 1,27 раза. Однако отношение указанных расходов к ВВП сократится с 4,3% до 4,0 процентов. Такая динамика связана с ростом расходов федерального бюджета по разделу «Образование» (без учета межбюджетных трансфертов) темпами меньше темпов роста ВВП.
В расходах федерального бюджета на образование более 80% приходится на сферу высшего образования, а с учетом отрицательной динамики прогнозной численности населения в возрасте 17 лет в краткосрочной перспективе, влияющей на численность студентов, предусмотренных в федеральном бюджете объемов бюджетных ассигнований достаточно для поддержания системы образования на оптимальном уровне и ее развития.
Отношение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на образование к ВВП в 2013-2016 годах сохраняется на уровне 3,3% (темпы роста ежегодно сохраняются на уровне темпов роста ВВП). Такая динамика обусловлена выполнением задач, поставленных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года (совершенствование системы оплаты труда педагогических работников, повышение доступности дошкольного образования), основная нагрузка по реализации которых ложится в основном на консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.
Средства Фонда национального благосостояния в 2014-2016 годах планируется использовать только на софинансирование формирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации.

Основные подходы к формированию бюджетных расходов на 2014-2016 годы
Формирование объема и структуры расходов федерального бюджета на 2014-2016 годы осуществлялось исходя из следующих основных подходов:
1) определение «базовых» объемов бюджетных ассигнований на 2014-2015 годы на основе утвержденных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (без условно утверждаемых расходов);
2) определение «базового» объема бюджетных ассигнований на 2016 год, исходя из необходимости финансового обеспечения «длящихся» расходных обязательств;
3) уточнение «базовых» объемов бюджетных ассигнований на 2014-2016 годы с учетом:
- мероприятий «длящегося» характера, решения о выделении бюджетных ассигнований на реализацию которых приняты Федеральным законом от 7 июня 2013 г. №133‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»;
- индексации оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, денежного содержания (заработной платы) судей, прокурорских работников и сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих, денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, пенсий военнослужащим и лицам, приравненным к ним по пенсионному обеспечению, с 1 октября 2014 года на 5 процентов;
- индексации стипендиального фонда для студентов федеральных образовательных учреждений профессионального образования, аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов с 1 сентября 2016 года на 5% (в предыдущем бюджетном цикле предусмотрена индексация в 2014 году на 5% и в 2015 году - на 5 процентов);
- индексации объема дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности с 1 января 2014 года и с 1 января 2015 года на 5 процентов;
- дополнительных бюджетных ассигнований в 2014 - 2016 годах на реализацию положений Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года;
4) в 2015-2016 годах в составе условно утверждаемых расходов предварительно учитываются бюджетные ассигнования на реализацию следующих мероприятий:
- индексация в 2015-2016 годах (на 5% с 1 октября 2015 года и на 5% с 1 октября 2016 года) оплаты труда, денежного довольствия, пенсий военнослужащим и лицам, приравненным к ним по пенсионному обеспечению;
- индексация в 2016 году на 5% с 1 января 2016 года дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
- индексация в 2016 году на 5% с 1 января 2016 года коммунальных услуг, услуг связи, транспортных услуг, продовольственного обеспечения, вещевого обеспечения и оплаты ГСМ;
- совершенствование системы оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и системы государственных гарантий, предоставляемых федеральным государственным гражданским служащим.

Структура и динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов
Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов характеризуется данными, представленными в таблице. При этом показатели динамики объема и структуры расходов федерального бюджета необходимо рассматривать в рамках общих расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. (См. таблицу 3.)
Основным фактором, повлиявшим на снижение объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета по разделу «Образование», является завершение ряда проектов, в том числе уменьшение расходов федерального бюджета, предоставляемых в виде межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.
В 2013 году предусмотрено завершение проекта по модернизации региональных систем общего образования, основной целью которого, кроме укрепления материальной базы школ, является также повышение заработной платы учителей. В 2013 году на его реализацию из федерального бюджета было направлено 40 млрд рублей.
В рамках исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» на мероприятия по ликвидации очередности в дошкольные учреждения для детей в возрасте от 3 до 7 лет и по достижению к 2016 году 100‑процентной доступности дошкольного образования для детей данной возрастной категории во всех субъектах Российской Федерации в 2013 году из федерального бюджета направлено 50 млрд рублей.
В целях приведения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в соответствие законодательству о разграничении полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации:
- с 2014 года предусмотрена отмена субсидирования за счет федерального бюджета выплаты денежного вознаграждения за классное руководство в сумме 11,45 млрд рублей;
- с 2015 года предусмотрена отмена субсидирования за счет федерального бюджета реализации мероприятий по проведению оздоровительной кампании детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в сумме 4,6 млрд рублей.
При этом необходимо учитывать, что расходы федерального бюджета по разделу «Образование» (без учета межбюджетных трансфертов) в основном относятся к сфере высшего образования и составляют менее 20% от общего объема расходов бюджетной системы на образование. (См. таблицы 4-5.)
Одним из приоритетов бюджетной политики в предстоящий период является финансовое обеспечение принятых решений по повышению заработной платы отдельным категориям работников образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры и науки, нашедших отражение в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», от 1 июня 2012 года №761 «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы», от 28 декабря 2012 года №1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
В целом на повышение заработной платы указанных категорий работников федеральных государственных учреждений в федеральном бюджете на 2014-2016 годы предусматриваются средства в сумме 80,2 млрд рублей в 2014 году, 126,5 млрд рублей в 2015 году, 181,2 млрд рублей в 2016 году. Указанные ассигнования будут учтены в стоимости государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) соответствующим федеральным бюджетным и автономным учреждениям (федеральным казенным учреждениям будут увеличены бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств на обеспечение выполнения функций в части оплаты труда работников).
На завершение разработки профессиональных стандартов в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» в 2014 году будет выделено 0,2 млрд рублей.

Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации
Одной из ключевых государственных задач в сфере бюджетной политики является обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в долгосрочной перспективе с учетом растущих демографических рисков.
В целях решения задачи по развитию пенсионного страхования и обеспечению сбалансированности системы обязательного пенсионного страхования в долгосрочной перспективе продолжена работа по подготовке комплексных предложений по обеспечению сбалансированности и совершенствованию пенсионной системы.
В этой связи в 2012 году распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 года №2524‑р утверждена Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, реализация задач которой окажет влияние на параметры бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в 2014-2016 годах.
Начиная с 2013 года бюджетные ассигнования федерального бюджета, направляемые до 2013 года на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, передаются в бюджет фонда в форме межбюджетного трансферта на обеспечение сбалансированности бюджета фонда.
Поступления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование на 2014-2016 годы определены исходя из базового тарифа 22% и тарифа 10% с сумм выплат, превышающих предельную величину базы для начисления страховых взносов, с учетом уплаты работодателями страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии (НЧП) в размере 2% и 6% исходя из выбора застрахованным лицом 1967 г.р. и моложе варианта своего пенсионного обеспечения.
Для отдельных категорий плательщиков, определенных законодательством, применены пониженные тарифы страховых взносов с учетом установленных законодательством сроков их действия.
В связи с этим будет продолжено осуществление компенсации выпадающих доходов бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.
В рамках мероприятий по комплексу мер, направленных на обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, учтены поступления по дополнительным тарифам, установленным для отдельных категорий страхователей в отношении выплат работникам, занятым на работах с особыми условиями труда (досрочники).
Финансовое обеспечение выплаты пенсий и других социальных выплат, финансируемых в соответствии с действующим законодательством за счет ассигнований федерального бюджета, с учетом проведения мероприятий по их индексации будет осуществляться за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемых бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации.
Минимальный уровень пенсионного обеспечения с учетом мер социальной поддержки и установления федеральной или региональной социальной доплаты к пенсии будет поддерживаться на уровне прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации.

Формирование бюджетных ассигнований по оплате труда (денежному довольствию, денежному содержанию)
Целевые ориентиры повышения средней заработной платы отдельных категорий работников социальной сферы и науки определены в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», от 1 июня 2012 года №761 «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы», от 28 декабря 2012 года №1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». При этом поставлена задача не менее трети необходимых для повышения оплаты труда ресурсов изыскать за счет использования внутренних ресурсов отраслей социальной сферы, полученных в результате реорганизации неэффективных учреждений.
В сфере образования в планируемом периоде предстоит продолжить поэтапное повышение заработной платы педагогических работников образовательных учреждений, реализующих образовательные программы всех уровней образования - от дошкольного до высшего и послевузовского профессионального образования.
В период проведения мероприятий по повышению среднего годового дохода профессорско-преподавательского состава федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования не менее трети необходимых средств будет обеспечиваться за счет повышения эффективности деятельности учреждений (увеличение соотношения количества студентов на одного преподавателя, учет демографического фактора и численности обучающихся за счет средств федерального бюджета, ограничение фонда оплаты труда прочего персонала), не менее трети - за счет доходов от научной деятельности и иных внебюджетных источников и треть - за счет средств федерального бюджета, предоставляемых на выполнение государственного задания автономными и бюджетными учреждениями и финансирование деятельности казенных учреждений.
В сфере науки гражданского назначения наибольший рост оплаты труда предусмотрен высококвалифицированным работникам категории «исследователи», участвующим в получении высоких научных результатов. Также на повышение заработной платы научных работников должно оказать влияние увеличение поддержки государственным научным фондам, выделяющим научным коллективам гранты на проведение фундаментальных и поисковых исследований.
В планируемом периоде будет продолжена реализация мероприятий по совершенствованию стипендиального обеспечения учащейся молодежи, в рамках которого предусмотрено повышение среднего размера стипендии для нуждающихся студентов 1‑го и 2‑го курсов федеральных вузов, обучающихся по очной форме обучения в рамках государственного задания по программам бакалавриата и программам специалитета и имеющим оценки успеваемости по итогам сданной экзаменационной сессии «хорошо» и «отлично», в размере не менее 6307 рублей в месяц.
Бюджетные ассигнования на реализацию федеральных целевых программ и непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы
В 2014 году планируется реализация 52 федеральных целевых программ, 5 из которых новые - «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года», «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014-2020 годы» (2014 г. - 22,6 млрд руб., 2015 г.- 24 млрд руб., 2016 г. - 25,7 млрд руб.), «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель России на 2014-2020 годы», «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2014-2020 годы (2014 г. - 17,2 млрд руб., 2015 г. - 18,2 млрд руб., 2016 г. - 19,5 млрд руб.), «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)».
В 2015-2016 годах планируется реализация 51 и 34 федеральных целевых программ соответственно, из которых в 2016 году 2 новых - Федеральная космическая программа России на 2016-2025 годы и Федеральная целевая программа «Жилище» на 2016-2020 годы (в том числе на 2016 г. - 35,1 млрд руб.).

Основные подходы к формированию системы межбюджетных отношений
Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2014-2016 годах будет сосредоточена на решении следующих задач:
- обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов;
- консолидация отдельных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ Российской Федерации;
- поддержка реализации структурных реформ в бюджетной сфере на региональном уровне.
(См. таблицу 6.)
Исходя из действующих сценарных условий и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2013 году, поступления налоговых и неналоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации оцениваются в сумме 7 199,2 млрд рублей или с ростом на 12,8% к уровню 2012 года. Общий объем доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации оценивается в сумме 8 592,7 млрд рублей или с ростом на 6,6% к уровню 2012 года.
Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 году ожидаются в сумме 8 786,7 млрд рублей или на 5,4% выше уровня 2012 года. Превышение расходов над доходами составит 194,0 млрд рублей.
В 2014 году поступления налоговых и неналоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации оцениваются в сумме 8 023,3 млрд рублей или с ростом на 11,4% к оценке 2013 года, в 2015 году - 8 929,2 млрд рублей (с ростом на 11,3% к уровню 2014 года), в 2016 году - в сумме 10 033,1 млрд рублей (с ростом на 12,4% к уровню 2015 года).
Оценка объема расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации производилась с учетом исполнения за 2012 год и уточненных плановых назначений бюджетов субъектов Российской Федерации на 2013 год. При оценке учитывались следующие предложения:
- реализация указов Президента Российской Федерации В.В.Путина от 7 мая 2012 года, в том числе по увеличению заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- ежегодный рост расходов субъектов Российской Федерации в связи с увеличением размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения;
- увеличение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на финансирование дорожного хозяйства в связи с созданием дорожных фондов субъектов Российской Федерации;
- ежегодная индексация расходов на социальное обеспечение населения, услуги связи, транспортные и коммунальные услуги, увеличение стоимости основных средств и материальных запасов на уровень инфляции;
- сохранение прочих расходов на уровне 2013 года.
С учетом вышеуказанного расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации оцениваются в 2014 году в сумме 9 438,9 млрд рублей с ростом к оценке 2013 года на 7,4%, в 2015 году - 10 285 млрд рублей (с ростом на 9% к уровню 2014 года), в 2016 году - 11 363,6 млрд рублей (с ростом на 10,5% к уровню 2015 года).
Превышение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации над общим объемом доходов оценивается в 2014 году в сумме 106,8 млрд рублей, в 2015 году - 51,9 млрд рублей, в 2016 году - 21,5 млрд рублей.
Источниками финансирования дефицитов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации будут являться кредиты кредитных организаций, бюджетные кредиты из федерального бюджета, государственные (муниципальные) ценные бумаги, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Для обеспечения выполнения принятых расходных обязательств субъектов Российской Федерации сформирована следующая система межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. (См. таблицу 7.)
Общий объем межбюджетных трансфертов на 2014 год предусмотрен в объеме 1 308,8 млрд рублей, в том числе дотации - 603,3 млрд рублей (46,1% от общего объема трансфертов), субсидии - 300,4 млрд рублей (23%), субвенции - 318,1 млрд рублей (23,8%), иные межбюджетные трансферты - 87 млрд рублей (6,6%).
Основным видом межбюджетных трансфертов являются дотации бюджетам субъектов Российской Федерации, которые предусмотрены на 2014 год в объеме 603,3 млрд рублей.
Реализация финансового обеспечения первоочередных расходов субъектов Российской Федерации будет осуществляться путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые направляются на сглаживание диспропорций в уровне бюджетных возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с положением статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.
С целью более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности, снижения рисков несбалансированности региональных и местных бюджетов в 2014-2015 годах будет предусматриваться индексация данного вида финансовой помощи относительно объемов средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 2013 год.
В рамках дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации будут ежегодно предусматриваться средства на частичную компенсацию дополнительных расходов, необходимых на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, в 2014-2015 годах в размере 100 млрд рублей ежегодно, в 2016 году - 150 млрд рублей.
Указанные средства будут предоставляться на осуществление социально значимых расходов субъектов Российской Федерации, в том числе на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы.
Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2014 году предусмотрены в объеме 300,4 млрд рублей.
Одной из основных задач по совершенствованию порядка предоставления субсидий из федерального бюджета является их распределение преимущественно приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете. В 2014 году предполагается осуществить распределение не менее 25% субсидий. В отношении субсидий, не распределенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, предполагается установить требование об утверждении распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации до 1 апреля текущего года.
Кроме того, формирование федерального бюджета по программно-целевому принципу невозможно без консолидации межбюджетных субсидий в рамках соответствующих государственных программ.
Финансовое обеспечение полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, будет производиться за счет субвенций из федерального бюджета, общий объем которых предусмотрен на 2014 год в объеме 318,1 млрд рублей.
Начиная с 2014 года в федеральном бюджете предполагается предусмотреть единую субвенцию бюджетам субъектов Российской Федерации, которая будет включать в себя отдельные субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета по перечню, определяемому Правительством Российской Федерации, и направляться на финансирование соответствующих полномочий. Определение средств по каждому направлению будет осуществляться субъектами Российской Федерации самостоятельно в рамках получаемых из федерального бюджета средств. Объем единой субвенции, предоставляемой из федерального бюджета бюджету конкретного субъекта Российской Федерации, будет рассчитываться как сумма объемов субвенций, формирующих единую субвенцию, определенных для данного субъекта Российской Федерации по методикам распределения этих субвенций.
Формирование единой субвенции обеспечит самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по распоряжению поступающими средствами федерального бюджета, а также повысит эффективность предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
При этом в отношении каждого конкретного полномочия будет предусмотрено утверждение значений целевых показателей. Контроль за их достижением будет осуществляться федеральными органами исполнительной власти - субъектами бюджетного планирования, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
С учетом реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года в период 2014-2016 годов для бюджетов субъектов Российской Федерации повышается значимость выполнения своих социальных обязательств, в том числе по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы.
В такой ситуации от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления требуется крайне взвешенная долговая и бюджетная политика, особенно в отдельных регионах, уровень государственного долга которых приближается к предельному уровню, определенному законодательством.
Важной задачей также остается повышение эффективности бюджетных расходов на региональном и местном уровне, что должно способствовать снижению риска несбалансированности региональных и местных бюджетов.
Стимулирование вышеуказанных преобразований на региональном уровне будет осуществляться за счет субсидий на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов, что будет способствовать внедрению лучших практик в сфере управления финансами.
На федеральном уровне также будет продолжен мониторинг качества управления региональными финансами, в том числе в сфере внедрения передовых технологий в практику управления бюджетным процессом, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг и повышение эффективности бюджетных расходов.
В 2014-2016 годах на федеральном уровне будет продолжена работа по инвентаризации и уточнению разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления и доходных источников между соответствующими бюджетами.
С 1 января 2014 года в соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» с местного на региональный уровень власти передаются вопросы, связанные с финансированием обеспечения государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, и доходные источники.
В этих условиях необходимо особое внимание уделить вопросам повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, создания условий для получения больших результатов в условиях рационального использования имеющихся ресурсов за счет их концентрации на проблемных направлениях.
Достижению таких целей способствовали бы совершенствование территориальной организации местного самоуправления, оптимизация формирования и организации управленческой структуры органов местного самоуправления, направленная на устранение дублирования реализации властных полномочий на одной территории.