В роли первопроходцев
В мае 2010 года был принят Федеральный закон №83‑ФЗ, меняющий правовое положение учреждений бюджетной сферы. Предполагалось, что большинство образовательных учреждений страны до 1 июля 2012 года получат статус автономных. Детские сады города Казани начали менять свой статус раньше на основе закона №174‑ФЗ «Об автономных учреждениях».
С 1 января 2008 года десять дошкольных учреждений стали автономными. В сентябре того же года к ним присоединилось еще десять школ и двенадцать детсадов. А в 2009 году их количество резко возросло. Сейчас в Казани работают 232 автономных учреждения образования.
В статус автономных перешли некоторые учреждения начального профессионального образования (в том числе Казанский педагогический колледж), дополнительного профессионального образования (Институт развития образования Республики Татарстан) и другие учебные заведения. Следует отметить, что новый статус приобретали только те образовательные учреждения, которые имели соответствующую требованиям закона материально-техническую базу и сформированную систему дополнительных платных образовательных услуг. Преобладание детских садов среди автономных учреждений Казани вызвано тем, что они имеют более широкий сегмент платных образовательных и оздоровительных услуг. Это позволило дошкольным учреждениям успешно адаптироваться и функционировать в новом статусе. Кроме того, основной упор делался на тех руководителей, которые уже имели определенный опыт финансово-хозяйственной деятельности и были готовы к самостоятельному ведению бухгалтерского учета.

Учиться, учиться и учиться!
Безусловно, без трудностей не обошлось. На тот момент не существовало четких схем перехода учреждений в новый статус. Много вопросов возникало из-за того, что в нормативных актах были прописаны определенные положения, но как их реализовывать, разъяснений не давалось. В связи с тем что все финансовые операции и их документальное сопровождение до этого момента проводила централизованная бухгалтерия, школам и детским садам элементарно не хватало знаний. Решением проблемы в муниципалитетах стала организация системы семинаров-практикумов в очной и дистанционной формах. Постепенно состояние некой растерянности руководителей и коллективов образованных автономных учреждений плавно перешло в состояние непрерывного самообучения. Следует отметить, что именно на этом этапе в Республике Татарстан стихийно начали формироваться сетевые сообщества автономных образовательных учреждений, которые, обмениваясь опытом, помогали друг другу решать новые задачи, создавать свой оригинальный опыт ведения финансово-хозяйственной деятельности.

Опасения оказались напрасными
На первых порах у руководителей и педагогических коллективов было некоторое опасение, что «автономки» отпустят в «свободное плавание». Но опасения оказались напрасными. Система нормативных документов, разработанных на уровне региона и муниципалитета, разъяснительная работа руководителей органов управления образованием постепенно сформировали понимание того, что в учреждения по-прежнему будут направляться ассигнования, их объем не уменьшится, только теперь придется самим планировать свою финансово-хозяйственную деятельность.
Самое главное, что подверглось перестройке, - это отношение руководителей и коллективов образовательных учреждений к финансово-хозяйственной самостоятельности. До перехода в новый статус директора, их заместители, педагоги находились на полном иждивении у государства и отвечали только за образовательный процесс. После перехода в автономию пришло осознание, что финансами можно и нужно управлять. Активно постигая азы финансовой грамотности, руководители и коллективы автономных образовательных учреждений научились планировать свою финансово-хозяйственную деятельность, исходя из конкретных целей и задач, прогнозировать ее последствия, предвидеть риски и пути их предупреждения. В результате разрабатывались новые подходы к формированию системы оплаты труда, ориентированные на результат. Штатное расписание соответствовало миссии и задачам образовательного учреждения. В автономных учреждениях образования начала формироваться система дополнительных платных образовательных услуг, ориентированных на запросы потребителей и как следствие на повышение качества. Учреждения дополнительного профессионального образования с целью удовлетворения потребности руководителей автономных учреждений в новых знаниях разработали и включили в программу курсов повышения квалификации вопросы образовательного менеджмента и маркетинга.

Первые результаты
Руководители школ и детских садов, перешедших на автономный режим функционирования, отмечают, что зарплата у всех работников увеличилась на 15-20%. Мотивация к повышению качества образовательных услуг существенно возросла. Расширился спектр дополнительных платных образовательных услуг с одновременным повышением их качества. Материально-техническая база автономных общеобразовательных учреждений стала существенно улучшаться и, что особенно важно, в соответствии с первоочередными задачами развития школы (детского сада), а не в связи с плановыми закупками учредителя. Появилась возможность привлечения внешних специалистов (хореографов, логопедов, дизайнеров, педагогов, имеющих значительный опыт в работе с одаренными детьми и др.) для решения определенных образовательных задач. Как один из положительных результатов следует отметить и то, что возможность самостоятельно распоряжаться своими средствами, распределять объемы финансирования по статьям расходов позволила автономным учреждениям отказаться от пресловутых «поборов с родителей» на нужды школы (детского сада). Программа развития автономных общеобразовательных учреждений содержит раздел «Объемы финансирования», тогда как раньше учреждения могли планировать только свою образовательную деятельность. Также возросла роль общественности в управлении автономными образовательными учреждениями. Наблюдательные советы в автономных школах и детских садах активно включились в решение вопросов развития образования. Важно и то, что правила функционирования в режиме автономии постепенно сформировали культуру публичных отчетов руководителей и их размещения в сети Интернет, что обеспечивает доступность и открытость образовательной среды.

Автономия в современных условиях
На современном этапе развития самостоятельности общеобразовательных учреждений наблюдается ряд существенных признаков, указывающих на формирование определенной практики ведения финансово-экономической деятельности автономных учреждений. Так, все автономные образовательные учреждения Республики Татарстан открывают расчетные (бюджетные и внебюджетные) счета в строго определенных учредителем банках и работают под строгим контролем казначейства. С одной стороны, такие меры в некоторой степени ограничивают самостоятельность автономных учреждений, а с другой - оберегают от возможных проблем, связанных с неустойчивым положением коммерческих банков, недобросовестностью поставщиков товаров и услуг. В последнее время автономным учреждениям рекомендовано покупать товары и услуги с применением конкурсных процедур в соответствии с Законом №94‑ФЗ.
Финансирование по новому принципу - посредством целевых субсидий, выделяемых на выполнение государственного (муниципального) задания, определило содержание нового этапа в развитии самостоятельности общеобразовательных учреждений. В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 года №83‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» государственное (муниципальное) задание является одновременно основой для финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений и инструментом управления ею. К моменту вступления Закона №83‑ФЗ в силу автономные учреждения уже имели определенный опыт работы с заданиями и целевыми субсидиями. Посредством муниципального задания на оказание услуг в сфере образования и соглашения о величине целевой субсидии на его выполнение устанавливаются отношения «учредитель-учреждение» и осуществляется финансирование услуги определенного объема и качества.

Как измерить объем государственной услуги?
В целях формирования государственного задания для автономных учреждений в качестве единицы измерения объема услуги (количественного показателя) выбрано число обучающихся в соответствующем образовательном учреждении. Такой подход построен на принципе нормативно-подушевого финансирования.
В перечень услуг (работ), которые финансируются за счет целевой субсидии, входят как основные, так и дополнительные услуги. Так, наряду с услугой «Реализация основных образовательных программ начального образования» включена услуга «Группа продленного дня». В перечень услуг общеобразовательных учреждений включены услуги по реализации дополнительных образовательных программ. При этом показателем реализации образовательной услуги в отношении определенного количества детей является факт реализации для них образовательной программы (либо ее части). Считается, если ребенок получил удовлетворительные оценки, значит, освоил программу и соответственно услуга ему была предоставлена.

Оценка качества
Контроль над регламентом оказания услуг и их качеством осуществляется муниципальными органами управления образованием. Для каждой услуги указаны показатели качества. Данные показатели формируются с учетом специфики деятельности и возможностей учреждения: для лицеев и гимназий их значения выше, чем для обычных школ. С этой целью были разработаны индикаторы качества предоставления услуги оперативного и годового характера, критерии оценки эффективности деятельности руководителей с учетом типа и вида общеобразовательного учреждения. Разработанные критерии могут изменяться и дополняться по решению органов исполнительной власти.
Все еще прекрасно помнят те времена, когда действовала жесткая смета доходов и расходов при простой схеме: муниципалитет дает деньги - школа обучает детей. Сейчас это отношение постепенно меняется, руководители понимают, что важно не просто обучить, к примеру, 250 детей, как предписывает норматив, но дать им качественное образование. Из тех школ и детских садов, которые перешли в статус автономных учреждений, еще никто не решил вернуться к старой схеме организации финансово-хозяйственной деятельности.

Елена СКОБЕЛЬЦЫНА,
директор лицея им. Н.И.Лобачевского при Казанском государственном университете, кандидат педагогических наук, почетный работник общего образования РФ
Республика Татарстан

Комментарий эксперта

Наталья ТИПЕНКО, директор Центра универсальных программ:

- В Республике Татарстан наиболее полно были реализованы принципы финансово-хозяйственной самостоятельности. Опыт региона представляет несомненный интерес по нескольким причинам.
Во-первых, перевод в автономные учреждения в республике начался с 2008 года в рамках норм закона №174 «Об автономных учреждениях». И к моменту вступления в силу закона №83, который предусматривает повсеместную реализацию принципов финансово-хозяйственной самостоятельности через новые формы учреждений, они уже работали не один год.
Во-вторых, именно этот период руководители автономных учреждений отмечают как период наибольшей самостоятельности. Автономные учреждения открывали счета в коммерческих банках, были сняты ограничения по формированию штатов учреждений (но в пределах выделенных средств), на учреждения не распространялся порядок закупок ФЗ №94. Руководители достаточно успешно реализовывали свою свободу и ответственность за работу учреждений.
Опыт Татарстана убеждает, что самостоятельность вполне успешно могла развиваться и без закона №83. Несомненно, во многом это происходило потому, что автономными учреждениями в республике становились самые успешные, с сильными директорами, с опытом внебюджетной деятельности.
Складывается впечатление, что ФЗ №83 с точки зрения развития самостоятельности мало что добавил, скорее наоборот. Массовый перевод учреждений в автономные и бюджетные нового типа привел к тому, что финансовые органы и органы контроля усилили свое влияние на бюджетный процесс. Появился план финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД) с постатейной детализацией предполагаемых расходов. Переброска средств со статьи на статью (изменение ПФХД) стала невозможной без согласований с учредителем. Появился запрет для автономных учреждений иметь счета в коммерческих банках, они должны быть переведены в отделения казначейства. Закупки товаров и услуг должны реализовываться в рамках ФЗ №94. В соглашении между учреждением и учредителем вводится норма «...не увеличивать штатную численность». Введение штатной единицы требует согласования с учредителем. Появилась запись о необходимости «возвращать субсидию или ее часть в случае, если фактически исполненное задание…. не соответствует качеству услуг (работ), определенному в муниципальном задании», что, строго говоря, не допускается нормами ФЗ №83. То есть «поле самостоятельности» сжимается. При этом разница между бюджетным и автономным учреждением становится минимальной.
Все вышеперечисленное характерно не только для Татарстана, это меры, которые реализуются при введении ФЗ №83 повсеместно. Только для большинства регионов развитие автономных учреждений началось именно с этого, а в республике уже была история развития автономных учреждений с существенно большей степенью финансово-хозяйственной самостоятельности.
Возникает вопрос, сможет ли регион, в котором в отличие от Татарстана не было пятилетнего опыта реализации автономии, самостоятельности в ее «расширенном варианте», вводя автономные учреждения в условиях перечисленных ограничений, получить такие же положительные результаты, какие получены в республике? Скорее всего, нет. «Окно возможностей» захлопнулось. Новые формы учреждений при отсутствии действительной финансово-хозяйственной самостоятельности не приведут ни к росту эффективности, ни к повышению качества услуг. Действительно, «самостоятельность и автономия - понятия равнозначные».

Владимир ЛИВШИЦ, секретарь Центрального совета Общероссийского профсоюза образования:

- К сожалению, не во всех регионах к реализации 83‑ФЗ относятся так же серьезно, как в Татарстане.
При посещении республики и изучении ее опыта мы убедились, что органами управления образованием, республиканским комитетом профсоюза, Институтом развития образования проведена очень кропотливая и вдумчивая работа по данному направлению. В частности, в республике сформирован отраслевой перечень государственных (муниципальных) услуг в области образования, в котором перечислены и затем пронормированы в том числе такие услуги, как реализация основных общеобразовательных программ отдельно начальной школы, отдельно основной и средней, выделены дополнительное образование, деятельность групп продленного дня, реализация коррекционных программ, программ углубленного изучения отдельных предметов и т. д.
Такой подход позволяет использовать возможности по повышению хозяйственной самостоятельности, которые преду­сматривает 83‑ФЗ, поскольку он обеспечивает прозрачность формирования бюджета учреждения, позволяет в том числе развивать платные услуги в образовательном учреждении, при этом четко очерчивая зону услуг, финансируемых из бюджета. В этих условиях управленец переходит в другое качество: он начинает самостоятельно планировать бюджет под те проекты и услуги, которые планирует реализовать. В конечном счете это позволяет повысить качество образования и как следствие уровень вознаграждения работников образования.
Хотелось бы выразить благодарность коллегам из Татарстана за их высокий профессионализм и ту большую и очень необходимую работу, которую они проводят. Я рекомендовал бы руководителям наших региональных организаций профсоюза использовать опыт республики в своей деятельности по данному направлению.