​Олег СМОЛИН, заместитель председателя Комитета ГД РФ по образованию, член рабочей группы по вопросам совершенствования федерального законодательства в сфере образования:

Не навреди!

Мы должны постараться принять такое решение, чтобы этот новый закон не ухудшил положение ни одного участника образовательного процесса. Убежден, что мы должны по возможности постараться улучшить этот законопроект, возвращая туда, в частности, те нормы, которые были вычеркнуты 122-м федеральным законом из образовательного законодательства.
Вал вопросов вызвала ситуация с начальным профессиональным образованием, поэтому предлагаю на ближайшем заседании рабочей группы поставить вопрос: будем ли мы требовать сохранения начального профессионального образования как особой ступени или же мы согласимся с предложением превратить его в профессиональное обучение?
Если будет принят закон в нынешней редакции проекта, то это приведет к массовым сокращениям и снижению уровня высшего образования в Российской Федерации. Я предлагаю на одном из заседаний рабочей группы обсудить эту тему специально.
Чрезвычайно важно решить вопрос с коммунальными льготами для сельского учителя. В законопроекте предложено ликвидировать льготу по оплате собственно жилья, оставить ее лишь в отношении оплаты коммунальных услуг.
Вызывает серьезные вопросы и позиция, связанная с льготами для инвалидов при поступлении в вуз.
В законопроекте при всем его, мягко говоря, несовершенстве есть и очень хорошо прописанные сюжеты. Например, мне очень понравился сюжет, связанный с образованием в области искусства, прилично написана статья, касающаяся образования в области спорта. То есть некоторые статьи можно просто поддержать и подчеркнуть, чтобы они не исчезли при дальнейшей работе над законопроектом.

Наталья ТРЕТЬЯК, первый проректор Московского государственного института стали и сплавов (Государственного технического университета), член Экспертного совета по высшему и послевузовскому профессиональному образованию, член рабочей группы:

Сейчас бессмысленно проводить постатейное обсуждение

Нельзя рассматривать профессиональное образование отдельно от общего дошкольного и дополнительного. К сожалению, это самое слабое место, с моей точки зрения, в законопроекте.
Как юрист-практик, считаю, что нужно говорить о структуре закона. Сейчас бессмысленно проводить постатейное обсуждение, потому что структура может сильно поменяться.
Действительно, разработкой законопроекта занимались в основном юристы, и теперь нам надо сесть и предложить свои термины. Но юристы тут необходимы, потому что есть очень много юридико-технических вещей, которые рядовой работник не учитывает.
Важная тема - соответствие будущего закона Конституции. Из соответствия Конституции вытекают три очень важных момента. За что ругали предыдущий закон? За несоответствие норм доступности образования. Есть в проекте целый раздел, который содержит разного рода исключения и допуски. Это требует обсуждения.
Мы часто слышим вопрос: почему выпало начальное профессиональное образование? Я анализировала конституции других государств, там начальное профессиональное образование как выделенный уровень отсутствует.

Николай ГРИЦЕНКО, президент Академии труда и социальных отношений, председатель Экспертного совета по правовым вопросам развития образования, член рабочей группы:

Потребуются расходы

Мы считаем, что в законе должно быть четко прописано, что согласно Конституции РФ образование - общественное благо.
Надо было бы (и мы в своих предложениях это высказали) сделать экономическое обоснование будущего закона. Авторы говорят, что он не потребует никаких дополнительных финансовых расходов. Но если нужно будет переименовывать академии в институты, университеты или колледжи (хотя зачем это делать, когда есть хорошая система аккредитации, которой можно подтверждать статус организации?), то нужно будет менять контракты, вывески, уставы и многое другое, а это без выделения денег не получится. Многие другие позиции тоже требуют экономического обоснования. В результате нашего предложения Минфин сейчас просчитывает возможные траты. Наш экспертный совет считает, что нужно подготовить экономическое обоснование, в котором записать в числе других и объем вложения финансовых ресурсов в систему образования от ВВП страны на долгосрочную перспективу.
Нам нужно, чтобы закон действительно улучшал, а не ухудшал положение нашей системы образования: кризис уже ее коснулся и уже есть, как говорится, вмятины. Поэтому мы говорим, что необходимо загодя подготовить пакет сопряженных законов или изменения в них. Например, положение об освобождении работодателей от налога при вложении средств в образование - тема не для отраслевого закона. Это должно быть прописано в законах финансовых. Сегодня студентов очного отделения госвуза, которые обучаются по новым направлениям подготовки, вызывают в военкоматы. Военкоматы требуют, чтобы была аккредитация специальности, а не аккредитация вуза, поэтому надо сразу вносить поправки и в закон о воинской службе.
Наш экспертный совет счел необходимым и такое предложение: сохранить в федеральном законе все типы (виды) существующих в настоящее время в РФ образовательных учреждений в системе начального, среднего и высшего профессионального образования. Особое несогласие у нас вызвали положения, связанные с ликвидацией подготовки кадров через НПО и возможной ликвидацией в названиях вузов термина «академия». Мы считаем, что нужно исключить из текста законопроекта термин «негосударственная образовательная организация».
Наш экспертный совет предложил также заменить термин «навыки» термином «умения», что будет отражать усложняющееся содержание трудовой деятельности и связанные с ней риски.

Галина МЕРКУЛОВА, председатель Общероссийского профсоюза образования:

Отсутствуют многие важные понятия

Вызывают определенные сомнения степень и целесообразность предлагаемой систематизации действующих правовых норм в области образования. Включение в текст законопроекта норм действующих типовых положений об образовательных учреждениях не только существенно «утяжеляет» и усложняет сам закон, но и не решает в принципе задач сокращения подзаконного нормотворчества. Внесение изменений все равно потребуется, как в акты Правительства РФ, так и в огромный массив ведомственных нормативных правовых актов, количество которых не только не уменьшится, а должно увеличиться с учетом изменений в разграничении полномочий.
Глава 1 «Общие положения» законопроекта сформулирована в полном соответствии с принципами формирования общих положений кодифицированного законодательного акта (к примеру, Трудового кодекса РФ), что свидетельствует о несоответствии внутреннего содержания и юридической формы проекта закона в этой части.
Проблемными зонами остаются и вопросы, связанные с определением применяемых основных понятий и терминов (статья 2 законопроекта), соотношением норм законодательства в области образования с нормами других отраслей законодательства, прежде всего гражданского, бюджетного, налогового и трудового (статья 5), определением компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере образования во взаимосвязи с основными принципами правового регулирования отношений в сфере образования, а также другие вопросы.
Общие положения (глава 1), понятийный аппарат нуждаются в серьезной доработке. Отсутствуют многие важные понятия, например, воспитание предлагается осуществлять только в соответствии с общечеловеческими ценностями, а где национально-этнические? Некорректна запись «Законодательство об образовании включает в себя Конституцию РФ» - оно не включает в себя, а базируется на Конституции РФ. Многие общие положения в дальнейшем в законопроекте не развиваются. Так, в главе 4 «Обучающиеся, их родители и иные законные представители» и в главе 5 «Педагогические работники» недостаточно охарактеризованы позиции, относящиеся к определению социально-правового статуса таких основных участников образовательного процесса, как обучающиеся и педагогические работники (при этом научно-педагогические работники вообще не указываются). Думаю, что применительно к обучающимся, включая студентов, необходимо говорить об усилении позиций, раскрывающих особо и отдельно по уровням получаемого образования их академический и социальный статус (статья 35 законопроекта).
Что касается педагогических работников, то требует более полного и четкого определения их профессиональный и социальный статус, включая вопрос об аттестации, а также вопросы определения обязанностей и ответственности педагогических работников.

Григорий БАЛЫХИН, председатель Комитета ГД РФ по образованию:

Вступаем в активную фазу

Нам предстоит решить трудную задачу, потому что на сайт Минобрнауки России и к нам в комитет поступило очень много предложений относительно законопроекта. Министерство планирует внести этот документ в Правительство РФ в декабре. Дума получит проект федерального закона в лучшем случае в январе, и мы будем рассматривать его в весеннюю сессию. Общественная палата РФ, Российский союз ректоров запланировали обсуждения. Наш комитет и комитет Совета Федерации провели свои парламентские слушания. Мы вступаем в активную фазу работы над этим документом в тесном контакте с Министерством образования и науки РФ. Члены рабочей группы выступят в качестве экспертов.
Помню, как наш комитет работал в свое время над 122-м законом. Вместе с Российским союзом ректоров тогда было сделано практически невозможное - в проекте этого закона было 150 поправок, ущемляющих образование, предложенных Минфином и Минэкономразвития, но мы добились отмены 84 из них.
Поэтому, думаю, опыт у нас есть, и мы должны его использовать и активно включиться в концептуальную работу, высказать свою точку зрения по принципиальным вопросам и выработать консолидированную позицию.
Самое главное, чтобы все замечания и предложения, которые поступают, мы учли и приняли по ним решения.

Виктор БОЛОТОВ, вице-президент Российской академии образования, председатель Экспертного совета по общему образованию, член рабочей группы:

Возникает проблема

Я предлагаю разделить замечания по проекту на три части. Первая - декларативные, касающиеся всего законопроекта в целом, его общих характеристик. Вторая - замечания юридико-технического характера, которые нужно обсуждать юристам, а не экспертам. Третья - концептуальные замечания, принятие которых может иметь очень серьезные последствия. Я бы добавил еще обсуждение ситуации с дополнительным профессиональным образованием. Институты повышения квалификации сегодня в некотором обмороке от тех статей, которые есть в проекте. Их нужно обсуждать отдельно, приглашая заинтересованных специалистов. Кроме того, возникает старая проблема: у нас есть положение об обязательном полном общем образовании и один стандарт для старшей школы. Если мы ликвидируем НПО, то как при одном стандарте полной школы мы будем решать проблему обязательного полного общего образования?
Если говорить серьезно, документы в образовании у нас в России носят двойную функцию: это документы об освоении уровня образования и квалификации. Уровень образования позволяет продолжать образование на более высокой ступени, а уровень квалификации - находить место на рынке труда. В мире, вообще говоря, такая практика редкость. Когда человек проходит нижний уровень среднего профессионального образования и получает рабочую квалификацию, это не позволяет ему продолжать обучение в университете. Но так и в Германии, и в Англии, и в Соединенных Штатах, и если человек хочет поступать в университет, то должен повысить свой уровень образования (не важно как): в вечерней школе, в экстернате или еще каким-то образом. Так устроено во всем мире. Когда мы говорим, что все дети, окончившие ПТУ, у нас должны иметь право поступать в образовательные учреждения более высокого уровня, это означает на самом деле только одно - что существующий единый государственный экзамен для поступления в вуз они должны сдавать на проходном уровне. Но математику, русский язык они все равно не сдадут...


Владимир ТИХОМИРОВ, научный руководитель Московского государственного университета экономики, статистики и информатики, председатель Экспертного совета по вопросам электронного обучения, открытого образования и внедрению новых образовательных технологий:

Документ не учитывает европейскую систему

Без учета сложившихся в мире реалий мы, как и в действующем законе, предлагаем устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты, соблюдение которых обязательно при реализации основных образовательных программ. Однако опыт показывает, что обновление стандартов проходит весьма редко (между стандартами 2-го и 3-го поколения - 8 лет). За этот период во многом меняется содержание образовательных программ, устаревают прописанные в них требования. Необходима их постоянная корректировка в соответствии с реальными преобразованиями экономической сферы. В сложившихся условиях, в рамках вхождения российского образования в Болонский процесс высшее образование перестает быть профессиональным. Его функция - давать общую подготовку в соответствии с определенным направлением деятельности (например, направление бакалавриата «Экономика» не дает конкретной профессии и не готовит выпускника к работе в определенной отрасли).
Российская Федерация присоединилась к Болонской декларации, вместе с тем законопроект не учитывает сложившуюся в Европе систему правового регулирования образовательной деятельности. В новый закон автоматически переносятся форма обучения, которая заведомо ставит выпускников российских образовательных организаций в неравные условия с выпускниками вузов стран-конкурентов, и документ об образовании государственного образца, что сводит на нет конкуренцию в сфере предоставления образовательных услуг.
Для повышения качества образования необходимо изменить подход к трактовке понятия «образовательная услуга». Ни в коей мере не умаляя ее социального характера, надо признать, что вся деятельность образовательного учреждения по организации и осуществлению образовательного процесса в целях освоения обучающимися академических и профессиональных образовательных программ, программ профессиональной подготовки или программ отдельных учебных курсов, предметов, дисциплин стала образовательной услугой, направленной на удовлетворение потребностей потребителя, будь то отдельный гражданин или государство в целом. В этом случае меняются акценты в оценке деятельности образовательного учреждения не по процессу, а по его результату. Исходя из этого положения меняются подходы к пониманию термина «качество образования».
Центр тяжести аккредитации перенесен с направлений, специальностей, реализуемых образовательными организациями, на образовательные программы. Но поскольку направлений в России около 500, а образовательных программ около 27000, то объем государственного контроля возрастает в 30 раз. Соответственно возрастают непродуктивные денежные и трудовые затраты. Вырастет также коррупциогенность образовательной сферы.
Существующая система лицензирования образовательной деятельности, особенно по отдельным образовательным программам, тормоз развития системы образования. Если в странах-конкурентах процесс ввода новой образовательной программы занимает не больше 1-3 месяцев, то в нашей стране он затягивается до двух лет (согласование учебных планов с УМО, союзами работодателей, лицензирование). Это значительно тормозит подготовку кадров, необходимых экономике.
Наш экспертный совет предложил включить в проект закона положение, регламентирующее порядок разработки и реализации образовательных программ, передав эту функцию образовательным организациям, установить, что лицензии и аккредитации даются образовательным организациям по определенным направлениям (профилям), которых должно быть всего-то 15-20, как на Западе, а не по образовательным программам. Критерием успешности модернизации образовательной среды должно быть не удобство контроля и надзора, а гибкость, скорость актуализации образовательных программ и созидательное творчество образовательных организаций, позволяющее им выходить на передовые конкурентные позиции в развивающейся мировой инновационной экономике. Не вызывает сомнений то, что мелочная регламентация не позволит российским вузам конкурировать на международной арене, приведет к потере экспорта образования в наиболее эффективной трансграничной форме. Поэтому мы считаем, что предлагаемую в проекте закона регламентацию образовательных программ следует сохранить только для бюджетных вузов, а также для тех программ, которые входят в государственное задание с бюджетным финансированием.
Исходя из сложившихся в мировой системе образования реалий в проекте закона необходимо значительно больше внимания уделить современным образовательным технологиям, в частности электронному обучению и дистанционным образовательным технологиям. Соответствующие определения (Национальный стандарт РФ ГОСТ Р-52653-2006 «Информационно-коммуникационные технологии в образовании, термины и определения» предусматривает возможность использования обоих терминов) нужно включить в статью 2 главы 1 проекта.
Проект закона не учитывает, что качество образования выпускников в первую очередь зависит от способностей обучающихся, их мотивации, жизненных обстоятельств. Практика тестирования остаточных знаний студентов игнорирует тот факт, что около 50 процентов из них не оканчивают вуз и не получают диплом. Кстати, в США недоучившихся студентов более 30 процентов, в Германии - более 40, во Франции - 60. Конечно, можно потребовать от вузов, чтобы они принимали только талантливых, и перекрыть дорогу людям средних способностей, но в условиях фактического всеобщего высшего образования россиян это нереально. Остается только одно - судить о качестве образовательной организации по качеству созданной в ней образовательной среды.
К сожалению, в законе при закрытии вуза по различным причинам, например из-за лишения лицензии, практически не указано, как при этом будут соблюдаться права студентов. Кроме возможности обратиться в суд с заявлением о восстановлении нарушенных прав, в закон необходимо включить как одну из сторон, защищающих интересы обучающихся, Общество защиты прав потребителей образовательных услуг.
Разработка и утверждение перечня показателей и критериев оценки вузов при аккредитации, а также сама процедура проверки в проекте отдана в одни и те же руки - Министерства образования и науки РФ и его структурных составляющих. Снова чиновник определяет правила игры и следит за их исполнением - это прямой путь к усилению коррупции. Перечень и критерии должно утверждать правительство. Тем более что в нем сейчас есть Департамент науки, образования и инноваций. В проекте закона не прописаны нормы, предусматривающие максимальную открытость результатов аккредитации для общественности. К информационным системам государственной аккредитации должен быть свободный доступ, особенно для организаций и лиц, представляющих права потребителей образовательных услуг, которым должен быть обеспечен доступ также к заключениям экспертов и в сами вузы для оценки и анализа образовательной среды.

Виктор ДЕМИН, президент Союза директоров средних специальных учебных заведений, директор Красногорского оптико-электронного колледжа, председатель Экспертного совета по НПО и СПО, член рабочей группы:

Нужна обратная связь

Важно, насколько закон будет в конечном итоге принят обществом и педагогическим сообществом. Поэтому необходима обратная связь, информация о том, насколько принимаются наши предложения.
Мне кажется, многие противоречия в проекте возникли в силу того, что некоторые разработчики-юристы не совсем сведущи в образовательной теме.
Положения проекта о роли и месте начального и среднего профобразования наиболее слабые, они даже несколько слабее, чем в старом Законе «Об образовании». Я считаю, что все-таки следует рассмотреть вопросы экономики профобразования, причем по всем его уровням, так как они наиболее слабо прописаны и не учитывают все те тенденции, которые за последнее время произошли в этой сфере. Как практик, я крайне удивлен противоречивостью некоторых положений проекта, например тех, что касаются качества образования. Я увидел в проекте по крайней мере три измерителя - это технологии, методы обучения и мнения. Там есть даже интересный пассаж о чуть ли не вкусовом подходе потребителя. Мне кажется, что качество образования - ключевой вопрос, потому что исходя из этого формулируются цели, задачи, а в конечном итоге - результативность всех уровней российского образования.
Думаю, мы сами для себя должны понять, сохраняем ли для профобразовании функцию социального лифта. Я не говорю о спецодежде, о питании учащихся ПТУ, я в целом говорю о социальном факторе обучающихся в системе образования: это и стипендии, и социальная защита, и многое другое. Одни считают, что эту функцию надо передать в органы соцзащиты, другие считают, что это должно остаться в образовании. Мы не однажды высказывали предложение о формировании неких социальных стандартов в системе профобразования, но пока наши предложения не учитываются.
Чрезвычайно важно определить статус учащегося и студента - этот статус по всему проекту размыт.

P.S.

Итак, обсуждение законопроекта «Об образовании в РФ» продлится до декабря.
«УГ» с начала лета знакомит своих читателей с различными, иногда диаметрально противоположными мнениями экспертов по поводу этого документа. Сейчас начинается новый виток обсуждения, так как многие заинтересованные организации, в том числе общественные, в самое ближайшее время проведут форумы и дадут свои предложения и замечания относительно законопроекта. О них мы расскажем в следующих номерах.